時事政治:備受關(guān)注的全國城鎮(zhèn)化工作會議召開在即,土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮(zhèn)化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬農(nóng)民工進入城市,但現(xiàn)行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻,使得“農(nóng)民工市民化”這一新型城鎮(zhèn)化的核心難以做實。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到,一些城市利用居住證制度設(shè)置學(xué)歷、技能、投資等新門檻已成為普遍現(xiàn)象,或者存在只改變戶籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。而當(dāng)前的土地制度使得農(nóng)民難以真正“走出去”和“留下來”,一些地方的戶籍改革試點中,甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城市化”現(xiàn)象。
門檻高 農(nóng)民工身份難轉(zhuǎn)變
作為戶籍制度改革的過渡性政策,居住證制度已在多地探索實行。據(jù)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結(jié)材料,上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當(dāng)?shù)芈鋺粝鄴煦^。然而,居住證已經(jīng)成為了農(nóng)民工落戶新限制。
“自由遷徙”,首次出現(xiàn)在今年的政府工作報告中,報告提出要為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。而戶籍制度正是城鎮(zhèn)化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。
去年2月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》,要求今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施,不要與戶口性質(zhì)掛鉤,繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。十八大報告中再次明確提出,要加快改革戶籍制度,有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
從近年來各地的實踐和國務(wù)院的政策來看,當(dāng)前戶籍制度改革基本上遵循著“積極穩(wěn)妥”的思路。特別是對于農(nóng)民工在大城市的落戶問題,現(xiàn)有的政策還比較謹慎,以防“有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力,一味放寬落戶城市的條件”。
據(jù)了解,2000年,我國全面放開了縣以下城鎮(zhèn)的落戶限制;2011年,全面放開了農(nóng)民進入中小城市的落戶限制;2012年,首次放開地級市戶籍,部分大城市和特大城市戶籍制度也在進行探索。
不久前,廣州市取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分,統(tǒng)一登記為“居民戶口家庭戶”,引發(fā)人們對于戶籍制度改革加速推進的猜想。此外,河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個省區(qū)相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分,統(tǒng)稱為“居民戶口”。
有專家指出,一些地方戶籍制度改革存在“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象,即直接把農(nóng)民的戶籍變了,但并沒有改變他們生產(chǎn)和生活居住條件,這樣的戶籍改革沒有意義。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認為,依附在戶籍上的社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的,戶籍放開之后,更重要的是解決農(nóng)民進城的問題,真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。
記者了解到,不少地方在居住證、戶籍、公共服務(wù)方面設(shè)置學(xué)歷、技能、投資等諸多門檻已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。比如2010年至2012年5月,廣東省通過積分入戶的大約為農(nóng)民工總量的百分之一,73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴苛的職業(yè)資格。
今年7月1日起,上海開始實行居住證積分制度。根據(jù)居住證積分制,持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來人口,可以享受子女教育、異地高考、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。獲得積分的基礎(chǔ)指標包括年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等。
對于大量外來務(wù)工者來說,特別是那些低文化水平的人,由于難以拿到120分的標準分,仍然都擋在門外。而且居住證和上海戶籍相比,仍然存在差距,比如不能享受上海市低保待遇,不能申請購買保障房等。
近日有媒體報道稱,由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經(jīng)提交至國務(wù)院法制辦,有望在年內(nèi)推出。其中較大的突破在于,居住證將不設(shè)置人才門檻,覆蓋所有外來人口。
負擔(dān)重 地方財政力不能支
戶籍制度改革最終要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化,還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實際操作中,很多城市不愿意放開戶籍還有現(xiàn)實的考慮,主要就是因為地方財力難以承擔(dān)農(nóng)民工市民化的高成本。
有測算稱,一個典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。全國人大財經(jīng)委副主任委員、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻不久前對湖北省六個三線城市進行了調(diào)研,他認為農(nóng)民工市民化有六項成本,包括隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。
廣東省的一位地方官員告訴記者,雖然國家和各省均出臺了基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃和方案,但對于承擔(dān)基本公共服務(wù)的地方政府來說,服務(wù)需求越來越多,財政上的壓力越來越大,而國家和省級財政稅收政策沒有調(diào)整,各省的政策存在差異,無法對接。要將龐大的外來人口全部納入公共服務(wù)均等化的統(tǒng)籌范圍絕非易事,即使是北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達財政充裕的城市也難以承擔(dān)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為,一次性將外來人口全部改成城市戶籍人口,不僅對地方財政形成較大壓力,也將會出現(xiàn)人口倒掛情況。因此,戶籍制度改革應(yīng)分期分批實施,重點解決長期舉家遷徙,在城鎮(zhèn)就業(yè)多年有穩(wěn)定居住條件的居民。促使他們通過戶改在就業(yè)和居住地落戶。與此同時,對于沒有解決戶籍的居民,應(yīng)先通過縮小公共服務(wù)差距解決農(nóng)民工市民化問題。
在李鐵看來,像北京上海這樣的大城市根本沒有辦法進行戶籍制度改革,因為它們集中了全國最好的資源,福利基本上接近于發(fā)達國家了。對于中國的一個城市,要解決戶籍,同時要解決含在戶籍上的公共福利,意味著政府的支出一定會向這方面傾斜,會使原來的居民福利受到很大的影響。
有專家認為,深化城鎮(zhèn)化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業(yè)和個人之間構(gòu)建多元化的成本分擔(dān)機制。比如應(yīng)該建立“人錢”掛鉤機制,即根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模,每年定向給予財政補助,以激勵城市吸納外來人口。
記者了解到,備受關(guān)注的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中,作為地方財政重要來源的中央財政轉(zhuǎn)移支付的標準有望會進行改變。未來我國財政轉(zhuǎn)移支付分配規(guī)模將一改之前以戶籍人口認定方式,更多考慮常住人口因素,根據(jù)常住人口規(guī)模進行認定,以做到根據(jù)地方實際行動真正合理分配公共資源。
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