安居憂 進(jìn)城農(nóng)民難舍土地
30多年前的城鎮(zhèn)化發(fā)端于農(nóng)民從土地的束縛中解放出來(lái)，由此出現(xiàn)了全世界最大規(guī)模的人口流動(dòng)。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，土地制度改革仍是關(guān)鍵因素。
一些在北京、深圳打工的農(nóng)民工接受采訪時(shí)對(duì)記者說(shuō)，由于不清楚未來(lái)土地政策的變化，他們對(duì)于在城市里安家仍心存后顧之憂。
中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)蔡昉認(rèn)為，在缺乏穩(wěn)定的定居預(yù)期的情況下，外出的農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴(yán)格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾表示，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，土地確權(quán)要先行一步。他甚至認(rèn)為，土地確權(quán)堪比另一次“土改”。
事實(shí)上，土地確權(quán)被看作保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)性工作。通過(guò)確權(quán)，農(nóng)民能夠拿到依法登記、具有法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，獲得更加穩(wěn)定的預(yù)期，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中真正能夠“走得出去”。
2012年底，國(guó)土部已基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作，農(nóng)業(yè)部門(mén)則提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。
成都作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，從2008年開(kāi)始推行以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過(guò)確權(quán)頒證，農(nóng)民獲得了集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及由此派生出來(lái)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更為全面。
據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線圖是，在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置、促進(jìn)城市化。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)孔祥智認(rèn)為，隨著農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)得到強(qiáng)化，再通過(guò)征地制度改革，將約束地方政府征地行為，大大提高征地補(bǔ)償水平和土地利用效率，并改變此前粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
清華大學(xué)教授蔡繼明則提出“農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化”的概念，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過(guò)土地征用，在集體土地上推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟(jì)成果的城市化模式。
蔡繼明認(rèn)為，農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當(dāng)家作主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時(shí)也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
脫鉤難“逆城市化”現(xiàn)象顯露
因?yàn)檗r(nóng)民市民化和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利掛鉤，在重慶、成都等地的戶籍改革試點(diǎn)中，出現(xiàn)了不少“逆城市化”的現(xiàn)象。一些農(nóng)民工不愿意要城市的戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農(nóng)村戶籍，以分得田地，享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的紅利。
前幾年，一些地方在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)程中實(shí)行“宅基地?fù)Q房、土地?fù)Q社�！钡恼�，實(shí)際上還是打著土地的主意。比如重慶曾經(jīng)提出農(nóng)民進(jìn)城的“三件舊衣”(農(nóng)民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女讀書(shū)、就業(yè)、住房)的政策，一度引起了很大爭(zhēng)議。
據(jù)全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，即使是在成都市，改革也沒(méi)有完全擺脫對(duì)農(nóng)村土地的依賴關(guān)系。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險(xiǎn)等方面，還是根據(jù)居民是否擁有農(nóng)村土地進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待，比如居民如果在農(nóng)村仍然擁有宅基地和相應(yīng)的房產(chǎn)，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房;居民在農(nóng)村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險(xiǎn)。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田認(rèn)為，農(nóng)民的宅基地與承包地其實(shí)一直在承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障職能，所以目前的城鎮(zhèn)化還是不要急于去沒(méi)收農(nóng)民的地與房。如果再出現(xiàn)2008年式的金融危機(jī)，上千萬(wàn)甚至幾千萬(wàn)人失業(yè)了，農(nóng)村回不去了，宅基地與承包地沒(méi)有了，可能會(huì)引發(fā)大問(wèn)題。
專家認(rèn)為，農(nóng)民應(yīng)該帶著土地權(quán)利進(jìn)城，轉(zhuǎn)為市民后也保留其原有的土地權(quán)利，或采取市場(chǎng)化的退出機(jī)制。即使“土地?fù)Q社�！本哂泻侠硇�，其前提也必須是農(nóng)民能夠獲得和城里人同等的社會(huì)保障。
中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會(huì)保障功能，尤其是在農(nóng)村土地得不到物權(quán)保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農(nóng)民工以放棄土地權(quán)利為代價(jià)來(lái)獲得城市基本公共服務(wù);另一方面要切實(shí)保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的分析稱，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵在于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，鼓勵(lì)農(nóng)民帶著土地權(quán)利進(jìn)城做市民，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，明確農(nóng)民對(duì)農(nóng)村整理節(jié)約出的建設(shè)用地享有收益權(quán)，確立以土地市場(chǎng)價(jià)值為土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量依據(jù)等。
據(jù)了解，國(guó)土資源部已經(jīng)考慮在加快完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度的前提下，逐步放開(kāi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。而目前浙江、安徽、廣東等地也已著手進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，意在探索建立宅基地流轉(zhuǎn)制度，真正體現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，讓農(nóng)民帶著“第一桶金”進(jìn)城。
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