新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃五大指向
時(shí)事政治：國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃將對(duì)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制等任務(wù)作出全面回答
“要制定科學(xué)的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不要攤大餅，不要千篇一律一個(gè)面孔，要實(shí)事求是。”日前，《瞭望》新聞周刊調(diào)研了解到，此前中央有關(guān)部門對(duì)12個(gè)省區(qū)的摸底調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市都要建新城，共規(guī)劃了55個(gè)新城;144個(gè)地級(jí)市中有133個(gè)要建新城，共規(guī)劃了200個(gè);161個(gè)縣級(jí)市中有67個(gè)也要建新城。從公布規(guī)劃的96個(gè)新城面積來(lái)看，占地超過(guò)6000平方公里，相當(dāng)于所在城市建成區(qū)一半以上。
權(quán)威人士在接受本刊記者采訪時(shí)指出，這種每個(gè)行政區(qū)、各級(jí)行政區(qū)都要擴(kuò)張城市面積的做法十分危險(xiǎn)，必將帶來(lái)耕地大量占用和越來(lái)越嚴(yán)重的資源環(huán)境破壞。在我國(guó)這樣一個(gè)人多地少、城鄉(xiāng)差異巨大、生態(tài)環(huán)境接近承載極限的國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化，路子必須走正，不然就會(huì)犯歷史性錯(cuò)誤，造成難以挽回的巨大損失。
針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的一系列問(wèn)題，在中央層面出臺(tái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的“頂層設(shè)計(jì)”為各方所期待。日前，本刊記者從權(quán)威部門了解到，由中央14個(gè)部門聯(lián)合起草的“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”將于近期提交中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議討論，中央將在年底前擇機(jī)召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議。
根據(jù)目前的規(guī)劃內(nèi)容，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主線是，緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，推動(dòng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，走以人為本、集約緊湊、綠色低碳、四化同步的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。
在這一指導(dǎo)思想的引領(lǐng)下，將從六個(gè)方面統(tǒng)籌推進(jìn)，即堅(jiān)持以人為本，公平共享;堅(jiān)持集約高效，綠色低碳;堅(jiān)持四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng);堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府引導(dǎo);堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo);堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施。
目前初步從城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等方面設(shè)定了18項(xiàng)新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)。而“努力實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”更是具有劃時(shí)代的意義。按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)，未來(lái)將圍繞著五大戰(zhàn)略任務(wù)推進(jìn)各項(xiàng)工作。
有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
目前，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程滯后。推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)成為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。具體要實(shí)施差別化的落戶政策，建立流動(dòng)人口居住證制度;推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有子女教育、公共就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。
權(quán)威人士解讀說(shuō)，一個(gè)努力的方向是，“領(lǐng)取無(wú)門檻，服務(wù)有差異”。享受基本公共服務(wù)應(yīng)以此來(lái)鎖定對(duì)象。他同時(shí)表示，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜，明確可以落戶的條件，“未來(lái)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市群，有序放寬中等城市，逐步放開大城市。但要合理設(shè)定超大和特大城市的落戶條件。”
“即使是在一些較大的城市，也需要讓流動(dòng)人口落戶有一條明晰的路徑。而像北京等這樣的大城市，同樣需要這一機(jī)制，只不過(guò)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更高、更嚴(yán)格而已。”他說(shuō)，與人口的市民化相配套，需要建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制。這就需要建立成本分擔(dān)機(jī)制，合理確定各級(jí)政府職責(zé)，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制。
無(wú)論是基本養(yǎng)老還是基本醫(yī)療，個(gè)人都需要分擔(dān)一部分費(fèi)用，而另一部分則是政府承擔(dān)，需要明確中央和地方如何分擔(dān)。在一省范圍內(nèi)流動(dòng)，則需要省級(jí)層面統(tǒng)籌，省市之間進(jìn)行分擔(dān)。總的要求是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城里后得到全面的接受。
優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)
新型城鎮(zhèn)化牽涉到城市的合理布局，而我國(guó)現(xiàn)在有“北上廣”三極，發(fā)展比較飽和。如果不在中西部地區(qū)發(fā)展第四極或第五極，那么全國(guó)各地的人口、資源還會(huì)繼續(xù)源源不斷地流向前三極。
針對(duì)這一現(xiàn)況，即將提交討論的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出，“中部地區(qū)是我國(guó)糧食主產(chǎn)地，西部地區(qū)是我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，中西部地區(qū)發(fā)展城市群要徹底改變粗放低效的模式，超大城市和特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能，控制人口規(guī)模。”
由于我國(guó)城市分類標(biāo)準(zhǔn)制定于上世紀(jì)80年代，再按原有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分城市大小與實(shí)際并不相符。為此，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃或?qū)⑿〕鞘杏?0萬(wàn)人以下調(diào)整為50萬(wàn)人以下，相應(yīng)中等城市由20萬(wàn)～50萬(wàn)提升為50萬(wàn)～100萬(wàn)，大城市由50萬(wàn)～100萬(wàn)提升為100萬(wàn)～500萬(wàn)，特大城市由500萬(wàn)以上調(diào)整為500萬(wàn)～1000萬(wàn)，新增1000萬(wàn)以上的為超大城市。
本刊記者了解到，按照新的標(biāo)準(zhǔn)劃分城市類型后，未來(lái)我國(guó)將著力優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。在促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展上，將增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。
針對(duì)一些地方對(duì)自己所在城市未能納入城市群的擔(dān)心，中央將構(gòu)建全國(guó)主要城市綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)支撐。將完善城市群之間綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城市群內(nèi)部綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)城市綜合交通樞紐，改善中小城市和小城鎮(zhèn)交通條件。到2015年，快速鐵路網(wǎng)、高速網(wǎng)基本建成，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬(wàn)人以上的城鎮(zhèn)，高速公路網(wǎng)覆蓋20萬(wàn)個(gè)城鎮(zhèn)。
提高城市可持續(xù)發(fā)展能力
提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力也是新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，要建立城市的可持續(xù)發(fā)展模式，還需要通過(guò)有效的機(jī)制遏制大興土木大搞形象工程的建設(shè)，同時(shí)需要在土地政策上能夠?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)形成反向的約束力。比如，能否把更多的土地發(fā)展權(quán)益交給農(nóng)民來(lái)處理?這些都需要進(jìn)行探索。
全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在接受本刊記者采訪時(shí)還指出，在城鎮(zhèn)化形態(tài)和城鎮(zhèn)布局上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，縣域城鎮(zhèn)數(shù)量雖多但規(guī)模偏小，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，人居環(huán)境較差，綜合承載能力不足，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。截至2012年，全國(guó)還有20%的小城鎮(zhèn)沒(méi)有集中供水，80%的小城鎮(zhèn)沒(méi)有污水和垃圾處理設(shè)施。不少問(wèn)題在大城市一樣呈現(xiàn)。
對(duì)于這些難題，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出要從五個(gè)方面下功夫：優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)方面，改造提升中心城區(qū)功能，嚴(yán)格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境;促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力，營(yíng)造良好就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境;提升城市基本公共服務(wù)水平方面，加快發(fā)展城市公共交通，加強(qiáng)市政公用設(shè)施建設(shè)，完善基本公共服務(wù)體系;推動(dòng)新型城市建設(shè)方面，創(chuàng)新城市規(guī)劃管理，加快綠色城市建設(shè)，推進(jìn)智慧城市建設(shè)，注重人文城市建設(shè);加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社會(huì)管理方面，完善城市治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)自治和服務(wù)功能，創(chuàng)新社會(huì)治安綜合治理，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力。
推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立多次對(duì)本刊記者表示，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的政策體制限制了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的發(fā)展。一方面，有形和無(wú)形的“門檻”把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民拒之門外。由于縣域城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力較弱;另一方面，我國(guó)的糧食生產(chǎn)也面臨著因收入差距而不愿種地的現(xiàn)實(shí)難題，只有通過(guò)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，讓部分人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移，讓單個(gè)農(nóng)民占有更多的生產(chǎn)資料，提高種糧收入，同時(shí)能享受到城市相同的公共服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步推進(jìn)。
對(duì)此，新型城鎮(zhèn)化將從三個(gè)方面著力。一是完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)建設(shè)，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化;二是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系;三是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制
新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，這已是社會(huì)的共識(shí)，但圍繞著人的城鎮(zhèn)化，背后則是公共服務(wù)、土地、資金、住房等一系列需要統(tǒng)籌推進(jìn)的領(lǐng)域。土地如何保障、錢從哪里來(lái)、如何更好就業(yè)等都是不得不考慮的問(wèn)題。
以農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育為例，就需要在教育部把學(xué)籍聯(lián)網(wǎng)以后，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)錢隨人走。同時(shí)要提高農(nóng)民工對(duì)城市的適應(yīng)能力，就需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn);土地方面，城鎮(zhèn)化不可避免要占用土地，在農(nóng)村宅基地閑置和城市建設(shè)用地緊張的矛盾下，如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地?cái)?shù)量底線和耕地保護(hù)紅線的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;從住房方面看，未來(lái)的政策指向是高端有市場(chǎng)、中端有政策、低端有保障，但這些都還需要進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)。
根據(jù)權(quán)威部門的信息，圍繞著新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，將在改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制方面做文章，將推進(jìn)人口管理制度改革，深化土地管理制度改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，健全城鎮(zhèn)住房制度，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。
李鐵還認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的改革內(nèi)容，總的來(lái)講還包括融資的改革、社會(huì)保障制度改革、養(yǎng)老保障體制改革。這些都需要在城市發(fā)展的過(guò)程中，進(jìn)一步推進(jìn)。
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