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區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略升級
白津夫
我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)是自然、歷史、經(jīng)濟(jì)等多種因素共同作用的結(jié)果。近年來,隨著貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,深入推進(jìn)西部大開發(fā),全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起,積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。有力地促進(jìn)了各區(qū)域的發(fā)展,東部地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)發(fā)展的作用,中西部地區(qū)發(fā)展速度明顯加快,區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。
特別是作為區(qū)域發(fā)展“短板”的中西部地區(qū),以其后發(fā)優(yōu)勢呈后來居上的發(fā)展態(tài)勢,一些增長指標(biāo)連續(xù)超過東部地區(qū),對縮小地區(qū)差距起到了積極的推動作用。一是在增長速度上,中西部連續(xù)3年領(lǐng)先東部。2008年規(guī)模以上工業(yè)增加值中西部增長17%,東部增長11%左右;二是在城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資上,中西部也呈領(lǐng)先之勢。2008年中部增長33.5%,西部增長26.7%,而東部增長21.3%;三是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、市場需求和要素資源及環(huán)境條件方面,中西部顯現(xiàn)出更大的后發(fā)優(yōu)勢。
區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)是相對的,不協(xié)調(diào)則是常態(tài),區(qū)域經(jīng)濟(jì)正是在均衡與非均衡中不斷發(fā)展的。在保增長、保民生、保穩(wěn)定過程中,如何把推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放在突出位置,為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐,是各方要繼續(xù)破解的大課題。
(一)不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的主要問題
當(dāng)前,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的突出問題,主要是區(qū)域發(fā)展差距仍比較大。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析,地區(qū)差距主要表現(xiàn)在:
發(fā)展水平差距繼續(xù)擴(kuò)大。用人均生產(chǎn)總值來衡量,1978年東部地區(qū)人均生產(chǎn)總值是西部的1.86倍、中部的1.56倍,到2007年分別擴(kuò)大到2.39倍和2.05倍。
經(jīng)濟(jì)總量差距拉大。東中西部地區(qū)生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重,由1978年分別為50.3%、29.06%和20.63%,到2007年分別為59.27%、23.36%和17.37%。東部地區(qū)的比重不斷上升,中西部地區(qū)相對下降。從經(jīng)濟(jì)增長的絕對值來看,東中西部的差別也較大。據(jù)初步測算,2008年東部規(guī)模以上工業(yè)增加值約8萬億元,比中西部之和還高出約3萬億元。
實(shí)際投資量差距較大。2008年中西部合計(jì)完成全社會固定資產(chǎn)投資8萬多億元,比東部少近5000億元。在新一輪保增長投資中,雖然覆蓋了全國各個(gè)區(qū)域,但是由于東部的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢,成為投資和產(chǎn)業(yè)振興受益最大的地區(qū)。
區(qū)域收入差距較大。從分地區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均勞動報(bào)酬(2008年1~3季度)來看,2萬元以上主要是東部地區(qū),其中北京38977、上海35639、天津26660、江蘇21850、浙江23294、廣東23188、西藏30947、寧夏20564。而低于1.5萬元的主要是中西部和東北地區(qū),其中黑龍江14620、江西14993、河南14329、海南14850。
而且,在新一輪投資增長中,地區(qū)差距有拉大趨勢。
由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)外向度較高,比較早受到國際金融危機(jī)影響,國家為幫助這些地區(qū)企業(yè)渡過難關(guān),采取了一些應(yīng)急性救助措施,更多惠及東部這些地區(qū),包括保增長所采取的重大投資,也多集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。加上東部地區(qū)本來經(jīng)濟(jì)實(shí)力就比較強(qiáng),自救性投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部的投資。可以預(yù)料,經(jīng)過這一輪大規(guī)模投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,東部地區(qū)無論在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上,還是在結(jié)構(gòu)改善上,都形成新的優(yōu)勢,勢必會進(jìn)一步擴(kuò)大與中西部地區(qū)的發(fā)展差距。
除了地區(qū)發(fā)展差距之外,當(dāng)前還存在一些影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次問題。
地區(qū)保護(hù)主義抬頭,影響生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動。在目前的經(jīng)濟(jì)體制條件下,各行政區(qū)域?qū)嶋H上成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要單元,政府事實(shí)上承擔(dān)著本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要責(zé)任。正因?yàn)槿绱耍鞯胤秸浴拔摇睘橹鳎?qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),著力提高自我發(fā)展能力,著力實(shí)現(xiàn)比較優(yōu)勢最大化。在競相加快發(fā)展的同時(shí),必然要形成一定程度的競爭,各自追求利益最大化的結(jié)果,有可能誘發(fā)地區(qū)保護(hù)主義行為。最近,為保本地經(jīng)濟(jì)增長,有的地方出臺“購本地貨”的優(yōu)惠措施,還有的提出優(yōu)先保證本地居民就業(yè)等,就是比較典型的地區(qū)保護(hù)主義。
區(qū)域無序開發(fā),影響資源的優(yōu)化配置。由于國有資源分布于不同行政區(qū)域,導(dǎo)致這些資源事實(shí)上被行政區(qū)域化。有的地方對于存在于本區(qū)域的國有資源采取越權(quán)審批、化整為零審批等多種手段,把本應(yīng)由國家統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的寶貴資源轉(zhuǎn)讓給不同開發(fā)主體,分割成多個(gè)資源區(qū)塊,通過無序開發(fā),從中謀利。不僅造成資源嚴(yán)重浪費(fèi),也導(dǎo)致無序競爭、重復(fù)建設(shè)和一系列環(huán)境問題。
區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。特別是財(cái)稅體制仍需完善,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付還需進(jìn)一步規(guī)范,目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多,一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小。按照形成主體功能區(qū)的要求,完善區(qū)域政策,調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局,還需要在機(jī)制上進(jìn)一步完善,如資源和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就尚未形成。
公共服務(wù)均等化差距較大。由于公共服務(wù)需要加大政府投入,一些地方政府缺少應(yīng)有的財(cái)力,從而缺乏提供基本公共服務(wù)的能力。這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差別導(dǎo)致基本公共服務(wù)的差距,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定基本公共服務(wù)水平的情況,仍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。尤其是在中西部地區(qū),地方平均負(fù)債水平比較高,有的地方政府連正常開支都難以為繼,不可能保證基本公共服務(wù)的大規(guī)模投入。
區(qū)域合理分工尚未形成。由于長期的粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式的影響,使得東部沿海部分地區(qū)過度依賴外部市場,單純依靠廉價(jià)的勞動和土地要素維持一段時(shí)間高增長。一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的集聚已經(jīng)與當(dāng)?shù)刭Y源承載能力不相適應(yīng),造成能源、資源過度緊張,環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。有的城市由于追求經(jīng)濟(jì)快速增長,盲目開發(fā)、濫上項(xiàng)目,導(dǎo)致無地可批、水資源枯竭、生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化,生存和發(fā)展受到威脅。而中西部地區(qū)豐富的勞動力、礦產(chǎn)資源、土地資源以及良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),卻沒有得到合理開發(fā)利用。
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