公務(wù)員考試申論必讀：2009理論熱點(diǎn)面對(duì)面(7)

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是今天才允許的嗎?

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是今天才允許的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策是黨的農(nóng)村政策的重要組成部分，中央對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策是明確的、一貫的，也是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步完善的。

　　1984年中央1號(hào)文件首次提出允許農(nóng)戶經(jīng)集體同意可以轉(zhuǎn)包承包地給種田能手，但強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)買(mǎi)賣、不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地或者非農(nóng)地。

　　1993年中央11號(hào)文件提出允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，但須在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，且經(jīng)發(fā)包方同意。1998年黨的十五屆三中全會(huì)做出決定，提出“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓”。2001年年底的中央18號(hào)文件系統(tǒng)地提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策上升為法律。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，進(jìn)一步完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。

　　黨的十七大提出“按照依法自愿有償原則健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有條件的地方可以發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，指明了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方向。

　　黨的十七屆三中全會(huì)在保持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，總結(jié)了近年來(lái)各地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)完整地提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策。一是完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。二是加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的保障。三是按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、允許的形式。四是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，這是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的底線。這四個(gè)方面，相互聯(lián)系，相互依存，共同構(gòu)成了完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策體系。

　　一是轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。如浙江省溫州市農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，部分地方因勞力不足出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。在地方政府的倡導(dǎo)下，農(nóng)戶把承包地有償轉(zhuǎn)包給專業(yè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)。目前種糧大戶承擔(dān)著全市40%以上的早稻生產(chǎn)，耕地撂荒現(xiàn)象得到有效遏制。轉(zhuǎn)包是農(nóng)民群眾自發(fā)創(chuàng)造的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式。這種形式在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，運(yùn)作簡(jiǎn)便，方式靈活，是農(nóng)戶間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有過(guò)高的要求，對(duì)穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，防止耕地撂荒，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模起到積極作用。但也有一定的局限性，不利于提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)地保養(yǎng)、投資的積極性。首先，土地轉(zhuǎn)包僅限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，多數(shù)情況是親友和近鄰，流轉(zhuǎn)規(guī)模受到一定限制。其次，轉(zhuǎn)包期限一般比較短，而且往往具有不確定性，有些是“一年一議”，甚至沒(méi)有明確期限。

　　二是出租。出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)。

　　出租是農(nóng)戶將承包土地租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶、單位、個(gè)人及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的通稱。而轉(zhuǎn)包一定程度上可以理解為同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶間的土地出租行為，這兩種形式是當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體形式。對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地出租的好處是既保留了承包土地的權(quán)利，又不用直接經(jīng)營(yíng)土地就可以獲得穩(wěn)定的租金收入，也不承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn);其不利之處在于租金收益相對(duì)較低，也不能得到承租方土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期紅利。

　　三是入股。入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。山東省寧陽(yáng)縣蔣集鎮(zhèn)鄭龍村依托龍頭企業(yè)成立有機(jī)蔬菜合作社，村民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，由合作社統(tǒng)一管理土地，實(shí)行保底和按效益分紅。

　　土地人股可以使農(nóng)戶與土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者的利益有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來(lái)，最大限度地獲得土地經(jīng)營(yíng)的增值收益，但人股農(nóng)戶也要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，將會(huì)帶動(dòng)人股形式的發(fā)展。 土地人股只能用于從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，不能組建公司法人。這是因?yàn)椋�在農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、不完善和保障水平較低的情況下，承包地仍是農(nóng)戶最可靠的生活保障，允許承包地人股組建股份公司或者有限責(zé)任公司，在企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)需要債務(wù)清償時(shí)，可能導(dǎo)致農(nóng)民失去承包地。《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律也沒(méi)有允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人股組建公司法人的規(guī)定。

　　除以上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式外，農(nóng)村土地承包法律還規(guī)定有轉(zhuǎn)讓、互換等形式;在實(shí)踐中，農(nóng)民還可以采取委托方式，通過(guò)中介服務(wù)組織流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的用益物權(quán)，其流轉(zhuǎn)形式是由法律規(guī)定的，流轉(zhuǎn)雙方采取什么方式、流轉(zhuǎn)期限如何確定等都要符合法律規(guī)定。一些地方探索創(chuàng)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式，有的超越了法律規(guī)定，要予以規(guī)范。

　　總的來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展速度和規(guī)模要符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力、農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善程度、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織方式發(fā)展?fàn)顩r等。