2009年申論熱點(diǎn)：中國經(jīng)濟(jì)保增長六大難點(diǎn)突破

　　編者按：華爾街金融危機(jī)已演變?yōu)槿�球�?jīng)濟(jì)動蕩，經(jīng)濟(jì)衰退，企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)和貧困在不斷蔓延……一場空前嚴(yán)重的金融風(fēng)暴，正在考驗(yàn)著中國政府的執(zhí)政能力。3個(gè)多月來，中國政府采取了一系列措施來提振經(jīng)濟(jì)，力度之大、速度之快，贏得了眾多喝彩。然而，積極的財(cái)政政策能否力挽狂瀾?巨額的政府投資會否超出我國財(cái)政的承受力度?如何避免由上項(xiàng)目帶來的“低水平重復(fù)”、“土地浪費(fèi)”及“污染回潮”?各項(xiàng)投資的過程中如何杜絕腐敗?社會穩(wěn)定與和諧問題會否在危機(jī)面前變得日益突出?只有這一系列的問號獲得圓滿解答，擺脫危機(jī)、迎接光明的時(shí)刻才會真正到來。

　　一、危機(jī)挑戰(zhàn)中國財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力

　　面對國際金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，去年以來，中國經(jīng)濟(jì)增速下滑，財(cái)政收入明顯下降，全國財(cái)政收支矛盾突出，而地方財(cái)政運(yùn)行則更為緊張。為防止經(jīng)濟(jì)下滑，我國由過去的穩(wěn)健財(cái)政政策轉(zhuǎn)為實(shí)施積極財(cái)政政策，并啟動了高達(dá)4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。

　　“積極財(cái)政”催生赤字 地方財(cái)政“底氣不足”

　　所謂積極財(cái)政政策,就是通過擴(kuò)大財(cái)政開支與減少財(cái)政收入，甚至是以赤字財(cái)政的狀態(tài)，去發(fā)揮逆經(jīng)濟(jì)周期而動，最終拉動經(jīng)濟(jì)增長的政策作用。一方面收入減少，一方面支出增加，在全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)雨飄搖之時(shí)，中國有足夠的財(cái)力保障嗎?

　　對此，國家統(tǒng)計(jì)局總經(jīng)濟(jì)師姚景源的看法是，我們“有能力”也“有空間”。雖然2008年末，我國財(cái)政收入出現(xiàn)增速下滑，但增速依然高于經(jīng)濟(jì)增長水平。而且，我國財(cái)政收入經(jīng)過連續(xù)多年超過20%以上增長，奠定了雄厚的實(shí)力，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的能力。截至2008年末，我國國債余額約5.5萬億元，占GDP比重不到20%。不僅如此，我國財(cái)政赤字占GDP的比重更低。對于大規(guī)模減稅會削弱政府財(cái)政能力的擔(dān)心，姚景源表示，目前中國擴(kuò)大財(cái)政赤字、發(fā)行國債的空間還很大，不會有財(cái)政失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

　　但不容忽視的是，盡管中央財(cái)政家底還很厚實(shí)，但地方財(cái)政卻顯得“底氣不足”。我國實(shí)行分稅制以來，中央財(cái)政控制了大部分稅收，地方財(cái)政普遍稅收不足，難以支持包括各項(xiàng)民生工程建設(shè)在內(nèi)的龐大開支，土地出讓金已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源，地方財(cái)政逐漸退化成“土地財(cái)政”。

　　在中央政府出臺了4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，地方政府先后公布的配套投資計(jì)劃總額年初就已高達(dá)18萬億元，幾乎三倍于2008年中國全年的財(cái)政收入，但對于這些配套投資的資金來源，地方政府一直語焉不詳。

　　房地產(chǎn)業(yè)“寒冬”的到來，讓“土地財(cái)政”捉襟見肘，土地出讓金收入的增減對于地方政府的決策部署和投資行為影響甚大，地方政府“缺錢用”的壓力已成為今年財(cái)政政策發(fā)揮效力的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　中央財(cái)政救急救不了窮 財(cái)政改革已到破冰時(shí)

　　專家指出，今年實(shí)施的積極財(cái)政政策需要中央投資和地方配套資金的共同支持，在目前地方“土地財(cái)政”難以為繼的情況下，短期需要通過中央轉(zhuǎn)貸或代發(fā)債券的方式增加地方財(cái)力，長期則需要通過改革轉(zhuǎn)移支付體制等措施，推進(jìn)中央和地方財(cái)力與事權(quán)的匹配。

　　要解決地方財(cái)政問題，還需要財(cái)政改革來完成。而4萬億元投資計(jì)劃的推出，恰恰是財(cái)政改革的契機(jī)。而中央與地方間財(cái)政關(guān)系的變革、調(diào)整與理順, 不僅在今年1月5日全國財(cái)經(jīng)工作會議上成為焦點(diǎn)，甚至有可能在今年“兩會”上再次成為深受關(guān)注的議題。

　　在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希提出“轄區(qū)財(cái)政”觀點(diǎn)后，財(cái)政部部長謝旭人也提出，在保持分稅制財(cái)政體制基本穩(wěn)定的前提下，將圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，逐步建立縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力。這表明相關(guān)部門顯然已經(jīng)意識到，財(cái)政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級財(cái)政”向“轄區(qū)財(cái)政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制才能從根本上解決基層財(cái)政困難的問題。

　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 地方政府方有可為

　　盡管今年不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，地方政府的財(cái)政收入都將吃緊。但除了緊盯中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，除了期待中央財(cái)政放權(quán)外，地方政府自身對于改善財(cái)政狀況也不完全是無能為力的。

　　在今年財(cái)政十分困難的大背景下，從中央預(yù)算單位到包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的不少地方，提出2009年行政開支“零增長”。例如，山東省提出，著力加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格控制行政開支。樹立過緊日子的思想，在從緊從嚴(yán)編制2009年預(yù)算的基礎(chǔ)上，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格控制和壓縮一般性開支項(xiàng)目，勤儉辦一切事業(yè)。

　　如果占財(cái)政支出將近20%的行政開支能實(shí)現(xiàn)“零增長”，無疑可以緩解財(cái)政困難，是件利國利民的好事。而降低行政成本是一個(gè)破解多年但始終沒能取得實(shí)質(zhì)性突破的課題，行政開支“零增長”使攻克這一課題有了一個(gè)新起點(diǎn)，而巨大的財(cái)政壓力正好能成為“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”的動力。