行政方法的基本原理

　　在行政管理領(lǐng)域中，當(dāng)人們面對一個個復(fù)雜的問題時，僅有正確的理論做指導(dǎo)是不夠的，還需要能夠直接運用于行政管理活動的科學(xué)方法。 這些方法被稱為行政方法。目前對于行政方法的概念并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。有些學(xué)者認(rèn)為，行政方法是指國家行政機關(guān)及行政人員在完成行政目標(biāo)的過程中所采用的行政路徑、行政策略、行政技術(shù)、行政工具的有機系統(tǒng)。而另一使用更為廣泛的概念則認(rèn)為，行政方法是指行政機關(guān)和行政工作人員為了開展行政工作，達成行政目標(biāo)，從公共組織的內(nèi)外部環(huán)境和管理對象的實際情況出發(fā)，在一定的公共行政管理思想和管理原則的指導(dǎo)下采取的措施、手段、方法和技術(shù)等的總稱。

　　行政方法是行政管理的一個重要組成部分。行政管理活動是否有效不僅取決于思想理論的正確性，還取決于所采用的行政方法的科學(xué)性。因此，對于行政方法的研究可以幫助我們了解和掌握行政管理的基本手段和最新技術(shù)方法，有利于實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化和科學(xué)化�？茖W(xué)的行政方法對實現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政質(zhì)量起著重要的作用。首先，科學(xué)的行政方法是政府高效率、高質(zhì)量、低成本地展開工作的關(guān)鍵。其次，科學(xué)的行政方法為建設(shè)高效廉潔的政府提供了條件。最后，科學(xué)的行政方法可以促進民主，增強政府的合法性。

　　行政方法的根本功能是為了解決行政管理活動中的各種問題，而這些問題所涉及的范圍不同，種類不一，由此決定了行政方法的類型也不會是單一的。一般情況下，人們將其分為制度性方法和技術(shù)性方法。所謂制度性方法，就是通過對制度的改進來進行管理，包括行政指令方法、法律政策方法、經(jīng)濟方法以及目標(biāo)管理方法等；而技術(shù)性方法則是指通過先進的科學(xué)技術(shù)手段來進行管理的行政方法，包括電子信息網(wǎng)絡(luò)方法等。本章選編的相關(guān)材料便圍繞以上幾種行政方法展開。

　　《中華人民共和國土地管理法》的修改

　　材料正文

　　開始于20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟體制改革，促使中國經(jīng)濟騰飛，同時也加快了耕地減少的速度。1986年6月，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議通過了第一部土地大法——《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)。從1987年開始，又逐步推行城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革，并出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)，確定了非農(nóng)建設(shè)用地的“分級限額審批”制度。

　　但是，通過10年的執(zhí)行情況來看，該法無法從根本上解決以下問題。

　�、傥寮壵�府管理土地并以市、縣政府為主的模式，難以實現(xiàn)土地的合理利用。

　�、诮ㄔO(shè)用地得不到有效控制。一是城市規(guī)模擴張過大；二是農(nóng)村居民點建設(shè)分散，用地超標(biāo)；三是亂設(shè)開發(fā)區(qū)。

　�、蹖�國有土地資產(chǎn)管理的規(guī)定不力，造成了大量國有資產(chǎn)流失。

　　黨中央、國務(wù)院高度重視土地管理特別是耕地保護工作。1997年4月15日，下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(以下簡稱“中央11號文件”)，并決定在凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地期間，完成《土地管理法》的修改工作，從體制、機制和法制上解決土地管理特別是耕地保護問題。經(jīng)過近兩年半的調(diào)研、起草、修訂，1998年8月29日，全國人大常委會第四次會議表決通過了新的《土地管理法》，江澤民主席簽署第八號主席令頒布，1999年1月1日起實施。

　　新《土地管理法》是在總結(jié)中國土地管理特別是耕地保護正反兩方面經(jīng)驗的同時，大膽吸收和借鑒了市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的成功做法，廣泛聽取全國各方面的意見的基礎(chǔ)上形成的，具有以下特點。

　�、僭诹⒎ㄖ笇�(dǎo)思想上，實現(xiàn)了從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到切實保護耕地為主的根本性轉(zhuǎn)變。耕地保護作為一條主線，貫穿于新《土地管理法》中，將從根本上扭轉(zhuǎn)過去土地需求決定供給的情況。

　　②在土地管理方式上，實現(xiàn)了從分級限額審批制度到用途管制制度的根本性轉(zhuǎn)變。將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，以土地利用總體規(guī)劃作為實施用途管制的依據(jù)，從法律上對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行了嚴(yán)格限制。

　�、墼谕恋乩�用方式上，實現(xiàn)了從外延粗放型到內(nèi)涵集約型的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)模，建設(shè)占用耕地實行占補平衡制度，從法律上促進了建設(shè)用地走內(nèi)涵挖潛、集約利用的道路。

　�、茉谕恋毓芾砺殭�(quán)劃分上，實現(xiàn)了各級政府職能合理劃分的根本性轉(zhuǎn)變。將事關(guān)全局的決策性職權(quán)適當(dāng)集中于中央和省兩級，而執(zhí)行性職權(quán)主要由市、縣來承擔(dān)，不但強化了國家管理土地的職能，而且有利于充分調(diào)動各級政府和部門的積極性。

　�、菰趫�(zhí)法監(jiān)督工作上，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的土地監(jiān)察到建立現(xiàn)代土地執(zhí)法監(jiān)察體系的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》不但在制度建設(shè)和執(zhí)法手段方面做了較為完備的規(guī)定，克服了過去土地執(zhí)法監(jiān)察制度不嚴(yán)密、執(zhí)法手段軟弱的弊端，而且在土地違法案件查處上改變了過去單純注重程序性審查的做法，建立了實質(zhì)性審查與程序性審查有機結(jié)合的新制度。

　�、拊谡{(diào)整范圍上，實現(xiàn)了從單純調(diào)整行政管理關(guān)系到既調(diào)整行政管理關(guān)系又調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》適應(yīng)世界資源立法的趨勢，在公民特別是農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)保障上做了突破性規(guī)定，將進一步調(diào)動億萬人民群眾合理利用土地、保護耕地的積極性。⑦新《土地管理法》突破了過去僅把基本國策局限在政策主張的范疇，首次以立法形式確認(rèn)了土地基本國策。規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是中國的基本國策”，表明土地管理在國家管理中具有十分重要的地位，表明土地基本國策具有長期性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的特點，是今后制定政策必須遵循的準(zhǔn)則。

　　除此之外，該法還第一次提出了以下規(guī)定：國有土地和農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)代表，解決了土地所有者產(chǎn)權(quán)代表的缺位問題；農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營期限，有利于保護農(nóng)民在農(nóng)業(yè)方面的投資積極性；農(nóng)民對集體的征用和轉(zhuǎn)包具有一定程度的發(fā)言權(quán)，這有利于調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性；用耕地“占補制度”來確保耕地總量的動態(tài)平衡�？傊�，新《土地管理法》在很大程度上體現(xiàn)了中央提出的要從機制、體制和法制上解決中國的耕地保護問題。

　　在新《土地管理法》頒布之后，國土資源部出臺的一系列的政策法規(guī)均是圍繞新《土地管理法》制定并與之相配套的。在具體的土地管理工作中，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

　�、僮ゾo編制和審批土地利用總體規(guī)劃。

　�、诜e極開發(fā)整理土地�！锻恋毓芾矸▽嵤�條例》規(guī)定，土地整理新增耕地面積的60％可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償。這一規(guī)定大大地刺激了各級政府開發(fā)整理土地的積極性。

　�、鄞龠M對閑置土地的消化。1999年4月28日，國土資源部出臺了《閑置土地處理辦法》，提出了處置方案，供大家選擇。

　�、鼙P活國有企業(yè)的土地資產(chǎn)。1999年11月25日，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理，促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》，其核心是要對國有企業(yè)采取一些更加靈活和優(yōu)惠的政策，促進國有企業(yè)的改革和發(fā)展。

　�、萃恋卦u估機構(gòu)改革。1999年9月13日，國土資源部發(fā)出《關(guān)于土地評估機構(gòu)與政府主管部門脫鉤的通知》，要求從事土地評估的中介服務(wù)機構(gòu)與政府主管部門脫鉤。

　　從國土資源部的統(tǒng)計資料看，1999年基本實現(xiàn)了耕地總量的平衡，這說明新《土地管理法》及其相關(guān)政策實施后取得了一定的成效。

　　提出問題

　　從材料中的法律方法的運用來說明此種方法的特點。

　　分析問題

　　法律方法，是指國家行政機關(guān)依據(jù)憲法、法律，制定和實施行政法規(guī)和規(guī)章，來調(diào)整行政管理中所發(fā)生的各種社會關(guān)系，保證和促進社會發(fā)展的一種管理方式。我國新《土地管理法》的頒布就是為了解決五級政府管理模式導(dǎo)致難以實現(xiàn)土地的合理利用，建設(shè)用地得不到有效控制(一是城市規(guī)模擴張過大；二是農(nóng)村居民點建設(shè)分散，用地超標(biāo)；三是亂設(shè)開發(fā)區(qū))，對國有土地資產(chǎn)管理的規(guī)定不力，造成大量國有資產(chǎn)流失等問題。

　　寫作范本

　　根據(jù)材料，法律方法主要具有以下三個特點。

　　首先，法律方法具有強制性。面對全國土地管理利用不合理，國有土地資產(chǎn)管理不到位，耕地保護不力的情況，國家將土地管理的規(guī)章制度通過法律形式表現(xiàn)出來，正是想利用法律所具有的強制性。該法一經(jīng)生效，便在其相應(yīng)范圍內(nèi)具有強制力，在法律效力范圍內(nèi)的所有組織和個人都將受到法律的約束。任何違反此法的組織、個人都必將受到國家強制力量的懲處，從而保證土地管理措施能夠得到堅決的執(zhí)行。

　　其次，法律方法具有規(guī)范性。法律規(guī)范是社會所有有關(guān)的組織和個人行動的統(tǒng)一準(zhǔn)則。法律用嚴(yán)格、準(zhǔn)確、簡明的語言，明確規(guī)定了各級組織和個人在一定情況下應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，并以這種規(guī)范作為評價人們的標(biāo)準(zhǔn)，有確定的質(zhì)與量的界限，要求人人必須遵守。法律一經(jīng)頒布，不得隨意修改。在材料中，即使是當(dāng)舊有的《中華人民共和國土地管理法》已經(jīng)不能滿足時代需要的時候，對它的修改也經(jīng)過了調(diào)研、起草、修訂、審議等規(guī)范的法律程序之后才完成的。

　　最后，法律方法具有穩(wěn)定性。法律方法較其他行政方法具有更強的穩(wěn)定性。首先它的穩(wěn)定性是和它的規(guī)范性相聯(lián)系的。上文提到過，在新《土地管理法》頒布之前，起草、修訂、審議等法律程序便進行了將近兩年半的時間。而除了制定、修改法律所必需的規(guī)范的法律程序之外，法律本身所具有的一些特征也給法律帶來了穩(wěn)定性。通常，法律中所反映的都是一些比較成熟、穩(wěn)定的，帶有規(guī)律性的原則，一般情況下，這些原則在社會生活中短時間內(nèi)發(fā)生改變的頻率不會很高，幅度不會很大。在本案中，土地管理是一項長期的任務(wù)。而有關(guān)土地管理的規(guī)章、制度、要求等也是需要長期執(zhí)行的。其內(nèi)容具備了穩(wěn)定性，可以通過法律的形式表現(xiàn)出來。

　　收入再分配政策的運用——城鎮(zhèn)中低收入者增加收入

　　材料正文

　　1999年下半年，我國政府決定，在繼續(xù)增發(fā)國債擴大財政投資、進一步拉動投資需求的同時，積極調(diào)整收入分配政策。1998年8月，政府出臺了對城鎮(zhèn)中低收入居民收入進行調(diào)整的有關(guān)政策。這是幾年來在收入分配領(lǐng)域一次具有較大力度的政策調(diào)整。這次收入分配政策調(diào)整的涉及面包括國有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象、機關(guān)事業(yè)單位在職職工和離退休人員以及企業(yè)離退休人員，部分優(yōu)撫對象等，直接受益人員達8400多萬人。

　　在這次收入政策調(diào)整中，注意到了提高“三條社會保障線”的水平，國家原則上要求對企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象三類人員的保障標(biāo)準(zhǔn)在原有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高30％，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)實際情況確定。

　　機關(guān)事業(yè)單位增加工資和離退休費的主要政策包括：機關(guān)事業(yè)單位在職職工增加工資，機關(guān)行政人員主要是提高基礎(chǔ)工資和級別工資標(biāo)準(zhǔn)，事業(yè)單位按照大體相同的增資水平，分別調(diào)整其現(xiàn)行工資構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)。離退休人員相應(yīng)增加離退休費，離退休人員按照同職務(wù)在職人員的增資額增加離退休費，退休人員按照本人退休時的職務(wù)分不同檔次增加退休費。

　　由于這次增加工資和離退休費的幅度較大，地方政府要在中央財政給予補助的同時，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，努力籌措資金；財力確有困難的地區(qū)，可以在國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，自行確定本地區(qū)增加工資和離退休費的具體數(shù)額。

　　企業(yè)離退休人員增加養(yǎng)老金的問題。各地可以按照現(xiàn)行的基本養(yǎng)老金調(diào)整機制，適當(dāng)提高企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金。企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的調(diào)整水平與機關(guān)事業(yè)單位大體相當(dāng)；退休人員養(yǎng)老金的調(diào)整幅度比正常年份高一些，一般應(yīng)比1998年月平均養(yǎng)老金水平提高15％左右。提高養(yǎng)老金的具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)實際情況確定。與此同時，對國有企業(yè)1999年6月底前拖欠的離退休人員基本養(yǎng)老金，要一次性予以補發(fā)。

　　這次調(diào)整收入政策的有關(guān)措施實施后，對企業(yè)在職職工的工資問題和農(nóng)民收入的增長問題，有關(guān)精神主要是按照國家現(xiàn)行規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工分別實行不同的工資制度，國家對企業(yè)不再統(tǒng)一安排升級調(diào)資，政府主要通過制定和調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策，為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。企業(yè)職工工資收入增加取決于企業(yè)經(jīng)濟效益的提高，并由企業(yè)在國家有關(guān)政策允許的范圍內(nèi)自主決定。隨著國家進一步擴大固定資產(chǎn)投資、刺激消費需求等一系列宏觀調(diào)控措施的陸續(xù)出臺，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況得到改善，職工工資收入也隨著企業(yè)經(jīng)濟效益的提高而相應(yīng)增加。

　　關(guān)于農(nóng)民收入問題，從以往調(diào)整收入政策的實施情況看，隨著城鎮(zhèn)居民收入水平的提高，對消費品需求的不斷擴大，農(nóng)副產(chǎn)品價格也會相應(yīng)上浮，農(nóng)民收入隨之得到提高。因此，這次調(diào)整收入政策的有關(guān)措施實施后，仍會間接帶動農(nóng)民收入水平的提高。

　　這次調(diào)整收入政策所需的資金，按照中央確定的調(diào)整收入政策測算，1999年下半年全國需要增加經(jīng)費支出540億元左右，除少部分可以由企業(yè)和社會保險統(tǒng)籌基金承擔(dān)外，絕大部分要由財政負(fù)擔(dān)，主要是用于增加低收入者收入。所需資金主要通過稅收超收解決，對居民儲蓄存款利息開征的個人所得稅主要用于國有企業(yè)下崗職工生活補助、城鎮(zhèn)居民最低生活保障和補發(fā)拖欠的離退休人員養(yǎng)老金等。根據(jù)目前地方財力狀況和經(jīng)濟發(fā)達省市增加的開支由當(dāng)?shù)刈孕薪鉀Q；財政困難的老工業(yè)基地和中西部地區(qū)增加的開支，由中央財政區(qū)分不同情況給予程度不同的補助，中央財政對困難地區(qū)的補助數(shù)額占這些地區(qū)新增支出的比例平均達到84％，轉(zhuǎn)移支付的力度是相當(dāng)大的。

　　為保證這項政策順利、及時貫徹執(zhí)行，確保政策落到實處，1999年9月，財政部發(fā)出緊急通知，要求各地認(rèn)真落實調(diào)整收入分配政策的各項措施。通知要求，各地務(wù)必在9月15日之前按提高后的標(biāo)準(zhǔn)將有關(guān)社會保障補助、離退休金、職工工資發(fā)放到有關(guān)人員手中。其中，要盡可能優(yōu)先發(fā)放國有企業(yè)下崗職工、失業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象和企業(yè)離退休人員等應(yīng)增加的收入。中央和地方財政為落實調(diào)整收入分配政策給下級財政轉(zhuǎn)移支付的資金，各有關(guān)地區(qū)要實行專項管理、�？顚Ｓ�，嚴(yán)禁擠占和挪作他用。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定者，不僅要如數(shù)扣回，而且要追究有關(guān)責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

　　提出問題

　　上述材料集中反映了機關(guān)工作中哪方面的問題并詳細(xì)論述你的觀點。

　　分析問題

　　經(jīng)濟方法，是指國家行政機關(guān)根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律，運用物質(zhì)利益原則，利用各種不同經(jīng)濟杠桿，如價格、工資、獎金、利息、信貸、稅收以及經(jīng)濟合同的杠桿方法，來調(diào)節(jié)多方的經(jīng)濟利益關(guān)系或刺激人員的組織動力的一種管理方法。上述材料中國家決定在1999年實施增加城鎮(zhèn)中低收入者收入的政策，正是想通過運用經(jīng)濟杠桿來解決我國個人收入差距不斷加大以及近些年來出現(xiàn)的有效需求不足的問題。

　　寫作范本

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國可與國際比較的基尼系數(shù)1996年為0．424，1997年為0．425，1998年為0．456，收入差距已出現(xiàn)不合理狀況并呈擴大之勢。1998年中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與上一年相比最高增長了6．9％，最低的僅增長1．9％；從收入增加的絕對額看，前者增加707元，后者增加46元，兩者相差15．4倍。收入差距的擴大，極易引發(fā)社會不安定因素。因此，我國所實行的增加城鎮(zhèn)中低收入者收入的政策所取得的最直接效果便是在一定程度上對居民收入進行合理調(diào)節(jié)。

　　除了調(diào)節(jié)居民收入差距、提高廣大人民的生活水平這些直接效果之外，增加城鎮(zhèn)中低收入者收入的政策還從一定程度上改善了我國的消費狀況。1999年以前的消費低迷，已經(jīng)形成對經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴(yán)重制約。1999年7月1日起普遍提高全國城鎮(zhèn)中低收入居民的收入，對城鎮(zhèn)居民收入分配政策進行調(diào)整，一個重要的著力點就是要增加消費，并借此啟動經(jīng)濟。在這次政策調(diào)整中，提高“三條社會保障線”的水平、增加機關(guān)事業(yè)單位職工的工資及離退休人員離退休費，幅度之大前所未有，其重要意義是不可低估的。消費是收入的函數(shù)，收入是消費的主要解釋變量。在居民透支消費意識非常薄弱的情況下，提高居民收入的水平對于擴大消費極具現(xiàn)實意義�？梢钥闯�，這次收入分配政策的調(diào)整，向低收入階層傾斜的意圖非常明顯。對于低收入階層來說，有許多方面急需消費，卻因收入水平低而受到抑制，他們消費傾向較高，一旦有了新增收入，更有可能及時投入消費。據(jù)浙江省城調(diào)隊抽樣調(diào)查顯示：9月份，全省城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和消費性支出同步增長，增幅均居1999年9個月之首；同時，居民人均存款額首次出現(xiàn)下降現(xiàn)象。統(tǒng)計數(shù)字從一定程度上表明，提高城鎮(zhèn)中低收入者收入政策從一定程度上起到了擴大需求，增加消費的作用。

　　在解決居民收入差距過大、消費水平不高的問題的同時，提高城鎮(zhèn)中低收入者收入的政策還從一定程度上提高了農(nóng)民收入。從調(diào)整收入政策的實施情況看，隨著城鎮(zhèn)居民收入水平的提高，對消費品需求的不斷擴大，農(nóng)副產(chǎn)品價格也會相應(yīng)上升，農(nóng)民收入隨之得到增加。因此，這次調(diào)整收入政策的有關(guān)措施實施后，間接帶動了農(nóng)民收入水平的提高。

　　天津市政府辦公廳所實行的目標(biāo)管理

　　材料正文

　　在1991年精心策劃、充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，從1992年開始，天津市政府辦公廳率先在市級機關(guān)中推行了目標(biāo)管理。

　　①緊緊圍繞市政府重點工作確定機關(guān)的管理目標(biāo)，使廳務(wù)服從和服務(wù)于政府落到實處，更好地發(fā)揮了辦公廳的參謀、助手作用。辦公廳是市政府的綜合辦事機構(gòu)，在政府系統(tǒng)中處于中樞地位，主要工作就是搞好服務(wù)，屬于輔助管理類型，而非權(quán)力部門，必須在首長的指示下進行工作。十年來，天津市政府辦公廳堅持把每年市政府的重點工作，特別是“三、五、八、十”四項奮斗目標(biāo)、人民代表大會通過的《政府工作報告》中確定的主要任務(wù)及改善城鄉(xiāng)人民生活的20件實事等，都量化成具體的目標(biāo)，并將目標(biāo)細(xì)化、分解，明確責(zé)任部門、負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、時限要求和工作質(zhì)量。辦公廳運用內(nèi)部監(jiān)督機制進行跟蹤檢查，堅持做到按月、按季或分階段向市長或分管的副市長報告完成進度、工作的難點和協(xié)調(diào)情況，并提出工作建議，為領(lǐng)導(dǎo)的決策提供了重要依據(jù)，對決策的落實起到了督察催辦的作用，有力地保證了政令暢通、效率提高。

　�、谝灾贫冉ㄔO(shè)作為目標(biāo)管理的主要內(nèi)容，使機關(guān)建設(shè)走上了規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。制度建設(shè)是辦公廳各項工作正常運轉(zhuǎn)的保證，是目標(biāo)管理機制運行的依托，是機關(guān)建設(shè)走上規(guī)范化、科學(xué)化軌道的基礎(chǔ)。十年來，天津市政府辦公廳積極圍繞改進機關(guān)作風(fēng)、提高工作效率定制度、抓落實。通過建章立制，明確了崗位責(zé)任，許多工作從無章可循走向規(guī)范有序。十年中，辦公廳全面推行了崗位責(zé)任制和AB崗制度，堅持了工作人員的考勤考績等一整套工作制度。各處室也都結(jié)合工作實際，建立了工作流程制度和處室內(nèi)部管理制度等，使機關(guān)建設(shè)不斷得到加強。為適應(yīng)信息化發(fā)展的需要，辦公廳先后制定了《市政府辦公廳辦公自動化系統(tǒng)工作規(guī)則》、《市政府辦公廳工作人員上國際互聯(lián)網(wǎng)安全規(guī)定》、《“天津政務(wù)網(wǎng)”電子信箱管理辦法》等一系列制度，對數(shù)據(jù)源單位的職責(zé)、工作人員的應(yīng)用達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及安全規(guī)則等都做出了明確規(guī)定，使辦公自動化發(fā)揮了越來越重要的作用。

　�、郯选皩W(xué)理論、抓班子、帶隊伍”作為抓好目標(biāo)管理的根本，使辦公廳干部隊伍的整體素質(zhì)有了明顯提高。天津市政府辦公廳堅持把抓好理論學(xué)習(xí)、加強班子建設(shè)和提高干部隊伍的綜合素質(zhì)作為長期的、根本的任務(wù)。一是從講政治的高度，把理論學(xué)習(xí)擺在首位。近十年來，在全機關(guān)內(nèi)圍繞馬列主義、毛澤東思想特別是鄧小平理論及中央、市委的文件精神，采取多種形式分層次組織學(xué)習(xí)，重點是抓好處級以上干部的學(xué)習(xí)。據(jù)統(tǒng)計，十年來共舉辦處級干部集中培訓(xùn)33期，百余人次到市委黨校和市直機關(guān)黨校參加培訓(xùn)，還通過舉辦輔導(dǎo)講座、報告會、座談會，聽錄音、看錄像等形式，抓好日常的理論學(xué)習(xí)，收到了較好的效果。二是堅持抓好辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。辦公廳先后制定了《市政府機關(guān)局級領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政規(guī)定》、《市政府辦公廳領(lǐng)導(dǎo)班子加強自身建設(shè)的制度》等，堅持開好領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會，在每次市委組織部對班子的考察評議中都得到了領(lǐng)導(dǎo)的肯定和群眾的好評。三是采取措施努力提高干部隊伍的綜合素質(zhì)。在實施目標(biāo)管理過程中，很多干部職工有了緊迫感和危機感，辦公廳上下學(xué)習(xí)的空氣更濃了。只有高素質(zhì)，才有高效率，所以辦公廳十分注重抓好干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和文化知識的學(xué)習(xí)，如多次舉辦公文處理、微機應(yīng)用培訓(xùn)班，舉辦社會主義市場經(jīng)濟、現(xiàn)代科技知識、法律知識講座，組織公務(wù)員培訓(xùn)，鼓勵干部職工利用業(yè)余時間補習(xí)文化知識，進行學(xué)歷教育，使機關(guān)干部的整體素質(zhì)有了明顯提高。去年，辦公廳還制定了《關(guān)于加強教育培訓(xùn)工作的意見》，使這項工作更加規(guī)范、更有力度。十年中，一批批的干部也在目標(biāo)管理過程中受到了鍛煉，得到了提高。據(jù)統(tǒng)計，十年來，辦公廳、研究室共有56名同志走上局級領(lǐng)導(dǎo)崗位，提拔了123名處級干部。可以說辦公廳在搞好服務(wù)工作的同時，已經(jīng)成為了干部培養(yǎng)的主要基地。

　�、芴旖蚴姓�府辦公廳始終把作風(fēng)建設(shè)納入目標(biāo)管理的全過程，形成了“團結(jié)、奮進、嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實”的廳風(fēng)，維護了市政府的良好形象。十年來，天津市政府辦公廳一直把維護政府形象作為衡量每個干部職工言行的標(biāo)準(zhǔn)，堅持弘揚正氣、表彰先進、鞭策后進，使干部的整體面貌發(fā)生了深刻的變化。主要表現(xiàn)為刻苦拼搏、任勞任怨、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的敬業(yè)之風(fēng)；不論人非、協(xié)作互助的團結(jié)之風(fēng)；說實話、辦實事、求實效的務(wù)實之風(fēng)；崇尚先進、爭創(chuàng)一流的進取之風(fēng)；警鐘長鳴、維護形象的廉潔之風(fēng)。形成了靈、通、快的行政指揮系統(tǒng)，保證了各項工作高效運行。

　　通過十年的實踐證明，實行目標(biāo)管理是機關(guān)建設(shè)的成功之舉，是使機關(guān)管理走向制度化、科學(xué)化，提高行政水平的有效途徑，對促進政府職能轉(zhuǎn)變，改進工作作風(fēng)，提高工作效率，維護政府的良好形象，都起到積極、重要的作用。

　　提出問題根據(jù)材料來論述一下目標(biāo)管理方法的特點。

　　分析問題

　　所謂目標(biāo)管理方法，是指為實現(xiàn)行政機關(guān)的目標(biāo)而進行的對目標(biāo)的制定、觀測、落實、實施、檢查和總結(jié)等一系列管理活動。

　　寫作范本

　　目標(biāo)管理方法的第一大特點是以目標(biāo)為導(dǎo)向。在上述材料中，天津市政府辦公廳在過去十年的工作中始終堅持將市政府的重點工作以及人民代表大會決議通過的任務(wù)都量化為具體的目標(biāo)，并將其細(xì)化，分配到各相關(guān)部門。這樣做可以明確各組織機構(gòu)及其行政工作人員的權(quán)力、職能及所承擔(dān)的責(zé)任，對今后工作中的控制、監(jiān)督以及任務(wù)完成后相關(guān)責(zé)任的承擔(dān)提供了方便。除了明確目標(biāo)之外，天津市政府辦公廳還配合出臺了相應(yīng)的規(guī)章，力求通過強有力的行政規(guī)章來保證各項行政活動都導(dǎo)向組織的目標(biāo)。而與這些行政規(guī)章同時發(fā)揮監(jiān)督約束效力的還有按階段向市長或分管副市長報告制度。這一制度旨在發(fā)揮行政指揮中心的作用，及時糾正執(zhí)行階段出現(xiàn)的偏差，保證行政管理活動朝著預(yù)定的方向穩(wěn)步發(fā)展。同時，天津市政府辦公廳還把作風(fēng)建設(shè)納入目標(biāo)管理的全過程。良好的作風(fēng)可以使辦公廳內(nèi)部組織人員之間形成一種敬業(yè)、團結(jié)、務(wù)實、廉政的工作環(huán)境。良好的作風(fēng)還可以為辦公廳樹立起一種良好的形象，從而使之與其他部門的關(guān)系更加協(xié)調(diào)。這樣一來，天津市政府辦公廳便可以處理好各種內(nèi)部與外部關(guān)系，協(xié)調(diào)好各種力量，以保證行政目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　目標(biāo)管理方法的第二大特點是重視對人的管理。天津市政府辦公廳把“學(xué)理論、抓班子、帶隊伍”作為抓好目標(biāo)管理的根本，使辦公廳干部隊伍的整體素質(zhì)有了明顯提高。干部隊伍的水平提高了，便可以更好地理解自己所在組織、崗位的目標(biāo)要求，明確自身的職責(zé)，按照目標(biāo)導(dǎo)向原則來指導(dǎo)自己的行動。同時，組織行政人員盡心學(xué)習(xí)，對他們進行培訓(xùn)還可以起到使他們各自的目標(biāo)與辦公廳系統(tǒng)目標(biāo)相統(tǒng)一的作用，使組織目標(biāo)在每位行政人員心中內(nèi)在化，成為每個人的自覺要求，從而更好地實現(xiàn)組織目標(biāo)。

　　北京市以中關(guān)村為龍頭，全面帶動電子政務(wù)建設(shè)

　　材料正文

　　1999年，國務(wù)院決定加快中關(guān)村地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要求中關(guān)村科技園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展要以海淀園為核心，以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)，將中關(guān)村地區(qū)密集的智力資源轉(zhuǎn)化為以市場為導(dǎo)向的科技成果，通過孵化創(chuàng)業(yè)和規(guī)�；�生產(chǎn)經(jīng)營，向全市和全國輻射，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。同時要求，中關(guān)村科技園區(qū)應(yīng)當(dāng)按照體制創(chuàng)新和精干、高效、減少層次的原則，建立符合先進生產(chǎn)力發(fā)展要求，適應(yīng)市場經(jīng)濟需要，有利于服務(wù)高新技術(shù)企業(yè)和其他市場主體，有利于發(fā)揮中關(guān)村科技園區(qū)核心區(qū)智力密集優(yōu)勢的管理體制和運行機制。

　　當(dāng)時，作為中關(guān)村科技園區(qū)的管理機構(gòu)，整個中關(guān)村科技園區(qū)管委會僅有45個人員編制，而管理對象則十分龐大，一個海淀園就直接面對著6000多家企業(yè)，而且每年都有上千家新增企業(yè)入園。顯然，傳統(tǒng)衙門式的政府管理模式和工作方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的要求。這樣，根據(jù)北京市委、市政府的決定，電子政務(wù)工程試點項目在中關(guān)村科技園區(qū)海淀園迅速啟動。1998年，“中關(guān)村”網(wǎng)站正式建成。1999年，中關(guān)村創(chuàng)新資源網(wǎng)和企業(yè)協(xié)會助新網(wǎng)建成。2000年5月，“數(shù)字園區(qū)”工程啟動。7月，“數(shù)字園區(qū)”一期開通。8月，“數(shù)字園區(qū)”二期啟動。“數(shù)字園區(qū)”系統(tǒng)以網(wǎng)上辦公系統(tǒng)為核心，包括創(chuàng)新資源網(wǎng)、OA／MIS系統(tǒng)、語言支持系統(tǒng)、三位地理信息查詢系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)等。

　　中關(guān)村科技園區(qū)海淀園“數(shù)字園區(qū)”網(wǎng)上辦公系統(tǒng)是園區(qū)管委會為提高對園區(qū)企業(yè)的管理與服務(wù)水平，簡化、優(yōu)化企業(yè)辦事程序，以Internet為工作平臺，將海淀園管委會所轄的12個直屬職能部門5大類64項管理與服務(wù)項目轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上來實施，同時開放與企業(yè)管理相關(guān)的其他5個政府部門的接口，實現(xiàn)政府管理模式的網(wǎng)絡(luò)化。

　　通過網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，企業(yè)可以查詢、了解辦事的具體條件、辦事程序、所需提交的表格、文件主管單位、地址、聯(lián)系電話等；可以從網(wǎng)上直接下載表格和相應(yīng)的文件模板進行填寫；可以將填寫準(zhǔn)備好的表格文件直接從網(wǎng)上傳給主管單位；可以在網(wǎng)上及時了解審批的狀態(tài)和審批意見；可以根據(jù)主管單位的審批意見進行修改后，再次網(wǎng)上提交；也可以在網(wǎng)上同時辦理多項事務(wù)。

　　據(jù)了解，2000年海淀區(qū)地稅收入48．79億元，比上年同期增長26．73％，居北京市18個區(qū)縣首位，這主要歸功于中關(guān)村科技園區(qū)海淀園的高科技企業(yè)稅收。同時，由于一系列優(yōu)惠政策措施的出臺以及政府管理體制的創(chuàng)新，2000年海淀園也迎來了新一輪的入園高潮。一至三季度即新增企業(yè)1054家，且很快成為海淀園經(jīng)濟新的增長點。同時許多跨國公司和中資企業(yè)將研發(fā)機構(gòu)和研發(fā)中心轉(zhuǎn)移到海淀園。一大批符合市場經(jīng)濟運行機制要求的高新技術(shù)企業(yè)群體的形成，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)，同時也帶動了地稅收入的大幅增長。

　　這也堅定了北京市政府加快推行電子政務(wù)的決心。截至目前，北京市已有123個機關(guān)單位在“首都之窗”建立了自己的網(wǎng)站�！笆锥贾�窗”作為北京市級機關(guān)中心網(wǎng)站，已經(jīng)成為市民了解政府部門的捷徑。同時，市政府大多數(shù)委辦局都建立了自己的局域網(wǎng)，實現(xiàn)了內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)。

　　按照北京市電子政務(wù)工作會議提出的北京市政務(wù)信息化工作的目標(biāo)，到2005年底，將建成體系完整、結(jié)構(gòu)合理、高速寬帶、互聯(lián)互通的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以政策系統(tǒng)共建共享的信息資源庫，全面開展網(wǎng)上交互式辦公。為此，市政府將陸續(xù)出臺一系列相關(guān)的政策措施。

　　提出問題

　　根據(jù)材料概述電子信息網(wǎng)絡(luò)方法對于行政管理活動的意義。

　　分析問題

　　電子信息網(wǎng)絡(luò)方法是指政府通過電子信息網(wǎng)絡(luò)手段對行政工作進行管理的方法。北京市中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會就是通過建立“中關(guān)村”網(wǎng)站以及“數(shù)字園區(qū)”系統(tǒng)來對園區(qū)進行管理的。

　　寫作范本

　　通過管委會采用電子信息網(wǎng)絡(luò)方法之后所取得的成效來看，這一方法對于行政管理活動具有兩方面意義。

　　首先，電子信息網(wǎng)絡(luò)方法有利于行政機構(gòu)的精簡。在“數(shù)字園區(qū)”信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建成之后，包括企業(yè)審批在內(nèi)的有關(guān)科技園的行政管理工作全部轉(zhuǎn)移至網(wǎng)絡(luò)平臺之上。行政主體和行政客體可以通過網(wǎng)絡(luò)進行互動，這樣一來，以前部分中層管理人員的職能便被網(wǎng)絡(luò)取代。這也就是只有區(qū)區(qū)45人編制的中關(guān)村科技園區(qū)管委會能夠?qū)�偌大的一個科技園區(qū)進行有效管理的主要原因之一。

　　其次，電子信息網(wǎng)絡(luò)方法可以改進政府公共管理，改善政府的公共服務(wù)。中關(guān)村科技園區(qū)管委會通過建設(shè)電子信息網(wǎng)絡(luò)平臺，使各項政策信息的發(fā)布、各企業(yè)對于政策的反饋變得更加便利，大大提高了政府的行政溝通水平。同時，電子信息網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)，使得各項政務(wù)信息公開的原則得到了更好的貫徹，從而提高了政府的威信。

　　本章結(jié)論

　　行政方法對于行政組織來講十分重要。在行政活動中采用什么樣的方法，直接決定著行政活動的效果。對于政府這樣一個掌握國家命運的行政組織來說，其在履行職能時所采用的行政方法，對國家每一步的發(fā)展都起著重要的作用，尤其對我們這樣一個處在關(guān)鍵時期的發(fā)展中國家來講更是如此。因此，對行政方法的研究具有重要意義。本章選編的材料即是其中一些較為典型的做法，為當(dāng)前乃至今后我國行政方法的改革與發(fā)展提供了許多有價值的經(jīng)驗與啟示。

　　1．進一步完善法律法規(guī)建設(shè)

　　目前，我國政府正致力于建設(shè)一個健全的法制化國家，其所頒布的法律法規(guī)對規(guī)范國家各領(lǐng)域中的組織及個人的行為都起到了重要的作用。以往出現(xiàn)的法律覆蓋面不夠全面、法律法規(guī)條文含糊不清、對組織和個人的約束力不夠強等情況得到了有效的改善。盡管如此，我們?nèi)匀挥斜匾獙κ澜绺鲊�所制定的法律法�?guī)進行細(xì)致的研究，并結(jié)合我國的具體情況，制定出符合我國國情的法律法規(guī)體系。

　　2．進一步完善目標(biāo)管理體制，使其更加符合我國的行政管理模式

　　目標(biāo)管理體制是一個全面的管理系統(tǒng)，它用系統(tǒng)的方法，使許多關(guān)鍵管理活動結(jié)合起來，并且有意識地實現(xiàn)組織目標(biāo)和個人目標(biāo)的統(tǒng)一。目標(biāo)管理方法可以將目標(biāo)細(xì)化，從而為明確組織、個人的職能責(zé)任創(chuàng)造條件。同時，由于目標(biāo)管理重視對人的培養(yǎng)和管理，因此實施這一行政方法還可以提高組織成員的素質(zhì)，并且通過對人員的培訓(xùn)，使其將組織目標(biāo)內(nèi)化，從而更好地完成任務(wù)。但是必須注意，目標(biāo)管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的管理，這種管理模式更加強調(diào)目標(biāo)的實現(xiàn)，而在某種程度上忽視了達到目標(biāo)的過程。而作為政府組織來講，它的職能是進行公共管理，面對的是廣大公眾。因此，如果只單純強調(diào)目標(biāo)管理中的“目標(biāo)”概念，則會出現(xiàn)行政人員在工作中一味追求目標(biāo)的實現(xiàn)，而忽視公眾的情況，進而造成公眾的不滿。這一現(xiàn)象在行政目標(biāo)與公眾利益發(fā)生沖突時表現(xiàn)得尤為明顯。因此，如何使目標(biāo)管理方法既能保證行政目標(biāo)的實現(xiàn)，又能滿足公眾需求，是值得我們繼續(xù)深入探討、研究的問題。

　　3．加強電子信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

　　電子信息網(wǎng)絡(luò)方法的使用使人們能夠在短時間內(nèi)對大量信息進行處理。同時，各種網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)設(shè)備的使用替代了以往中間的人員環(huán)節(jié)，使得各種行政管理工作更加快捷，有效地改善了過去行政管理工作中出現(xiàn)的程序繁瑣、人員辦事拖拉的情況。除此之外，電子信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用使政策更加公開、透明，使以往政府信息的含糊、隱晦的狀態(tài)在相當(dāng)大程度上得到了改觀。但是，與那些電子信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對完備的國家相比，我國還有很大差距。這種差距體現(xiàn)在兩個方面。首先是硬件上的差距。受經(jīng)濟條件的限制，我國目前網(wǎng)絡(luò)普及率并不很高，因此，還不大可能做到大范圍地使用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來對國家進行管理。這一點，隨著經(jīng)濟的日益發(fā)展，會得到逐步改進。其次便是軟件上的差距，即法律法規(guī)的差距。我國目前還缺少完善的法律法規(guī)對政務(wù)公開進行規(guī)范。因此，盡管信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得我們的政務(wù)公開情況相對以前有所好轉(zhuǎn)，但是情況并不令人十分滿意。我們所要做的，就是在努力普及電子信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)備的同時，加強配套的法律法規(guī)建設(shè)，進而將政府建設(shè)成為高效、公開、透明的政府。

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