行政法制的基本原理

　　法制是現(xiàn)代文明的重要內(nèi)容，是統(tǒng)治階級運(yùn)用法律手段治理國家的基本制度和方法，屬于精神文明的范疇。 法制的不斷進(jìn)步和完善是人類精神文明發(fā)展的成果。

　　行政法制是國家法制體系的重要組成部分。有學(xué)者認(rèn)為：“通常使用的行政法制既包括關(guān)于行政的法律制度，又包括關(guān)于依法行政、依法治國的實(shí)施的過程�！绷碛袑W(xué)者從靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的角度來理解行政法制，認(rèn)為“現(xiàn)代行政法制從靜態(tài)角度可以分為行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法三大類，從動態(tài)角度可以分為立法、執(zhí)法和司法三個環(huán)節(jié)�！币陨蟽煞N觀點(diǎn)在本質(zhì)上是一致的，即都認(rèn)為行政法制不僅包括關(guān)于行政的一系列法律和制度，而且也涵蓋著行政立法、行政執(zhí)法以及行政司法的實(shí)踐活動。

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和普法活動的深入進(jìn)行，我國治國方略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，依法治國成為新時(shí)期的治國方略。依法治國方略的確定，既是我國法制建設(shè)的結(jié)果，也是我國法制建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。就行政法制來看，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動著行政法制建設(shè)，法治理念的確立成為行政法制建設(shè)的指南，行政法學(xué)理論研究的成果為行政法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。在這些因素的推動下，中國行政法制建設(shè)取得了輝煌的成就。主要成果有：從行政立法的角度看，行政立法的數(shù)量、規(guī)模宏大，不僅部門行政法逐步趨于完善，而且開始逐步制定和健全作為行政法基本體系架構(gòu)支柱的基本法；在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，結(jié)果和過程并重；在對行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重；法制觀念強(qiáng)化，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變。

　　從行政法制的內(nèi)容來看，主要包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法以及司法審查等方面。我國的行政法制建設(shè)盡管在改革開放后的20多年間取得了長足的發(fā)展，但是，健全行政法制建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。今后，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好以下四個方面的工作。第一，繼續(xù)加強(qiáng)行政立法工作，完善我國的行政立法體系，行政立法是行政法制的基礎(chǔ)。第二，提高行政執(zhí)法人員的依法行政素質(zhì)和法制觀念，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)及法治意識是行政法制的關(guān)鍵。第三，加強(qiáng)行政程序法建設(shè)，完善行政程序法律體系。從我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀來看，杜絕行政程序違法現(xiàn)象是行政法制的重點(diǎn)。第四，繼續(xù)強(qiáng)化司法審查，司法審查是行政法制的保障。

　　以下結(jié)合材料對上述四點(diǎn)做進(jìn)一步的闡釋。

　　全國首例：南京一公民告政府行政立法不作為

　　材料正文

　　經(jīng)過兩個月的等待，江蘇省南京市美亭化工廠廠長楊春庭27日終于接到了法院的通知書，南京市江寧區(qū)法院正式立案受理了這起全國首例公民狀告政府行政立法不作為案。２００３年4月23日，楊春庭向南京市中級人民法院遞交了一份行政起訴書，狀告南京市江寧區(qū)政府不按上位法規(guī)及時(shí)修改房屋拆遷管理辦法致使自己損失慘重的行政不作為�！吨袊�青年報(bào)》于4月25日最先報(bào)道了這起全國首例公民狀告政府行政立法不作為案的內(nèi)情，一些專家學(xué)者也對這一行政訴訟案件給予了高度的評價(jià)，認(rèn)為公民的這種起訴有利于依法促使政府改變行政懈怠行為，也有利于促進(jìn)依法治國和依法行政。南京市中級法院依照相關(guān)規(guī)定將此案移交江寧區(qū)法院受理，5月26日，江寧區(qū)法院正式給楊春庭發(fā)出了立案受理通知書。

　　6月12日，江蘇省南京市江寧區(qū)人民法院發(fā)出行政裁定書，駁回南京美亭化工廠對江寧區(qū)政府“立法不作為”的起訴。法院認(rèn)為，原江寧縣政府江寧政發(fā)［1996］64號文件是該政府針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件，它的制定、發(fā)布、廢止以及重新制定、發(fā)布，都不屬于具體行政行為，而屬于抽象行政行為，依法不能對其提起訴訟。楊春庭通過電話告訴記者：他早就預(yù)料到會有這樣的結(jié)果，因?yàn)樗�一直�?dān)心江寧區(qū)法院能否公正地審理狀告江寧區(qū)政府的案件。為此，他曾根據(jù)2000年3月10日施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(行政訴訟法)若干問題的解釋》第八條“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”可由中級法院審理的規(guī)定，才選擇了向南京市中級法院起訴江寧區(qū)政府。但遺憾的是，此案最后還是移交給江寧區(qū)法院一審。

　　江寧是南京市2001年撤縣而建的一個區(qū)。楊春庭所告針對的是原江寧縣政府制定的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》這一地方行政規(guī)范性文件。

　　美亭化工廠位于江寧區(qū)東山鎮(zhèn)。2002年5月，楊春庭接到江寧區(qū)建設(shè)局下屬部門——科學(xué)園發(fā)展公司的拆遷通知，雙方就拆遷安置補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額及適用法律法規(guī)等問題進(jìn)行了多次談判，終因分歧太大未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，楊春庭只好依法向區(qū)建設(shè)局提起行政裁決申請。

　　同年7月31日，江寧區(qū)建設(shè)局依據(jù)1996年制定的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，裁決科學(xué)園發(fā)展公司給予美亭化工廠拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用135萬余元。楊春庭急了，因?yàn)楦鶕?jù)他委托南京華盛興偉評估公司對自己被拆遷資產(chǎn)進(jìn)行的評估，并參照2001年《南京市城市房屋拆遷管理辦法》測算，補(bǔ)償安置費(fèi)應(yīng)為447萬元。

　　楊春庭繼而研究發(fā)現(xiàn)，江寧區(qū)目前房屋拆遷依據(jù)的這個《暫行辦法》，是1996年由原江寧縣政府制定的，早已不適應(yīng)撤縣建區(qū)后江寧土地價(jià)格的巨大變化。而且，當(dāng)初授權(quán)制定這個拆遷管理辦法的上位法——1996年3月施行的《南京市房屋拆遷管理辦法》，已于2000年3月7日被廢止。2001年11月，國務(wù)院頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，一個月后，南京市據(jù)此再一次制定了新的拆遷辦法并頒布實(shí)施，而江寧區(qū)政府卻一直堅(jiān)持沿用7年前的暫行辦法。這個已被廢止的《南京市房屋拆遷管理辦法》第53條是這樣規(guī)定的：“本市所轄各縣人民政府可參照本辦法，結(jié)合本縣實(shí)際情況制定拆遷辦法�！苯瓕巺^(qū)現(xiàn)仍在施行的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》第1條也規(guī)定：“根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和《南京市房屋管理拆遷辦法》第53條的規(guī)定，結(jié)合江寧縣實(shí)際情況，制定本拆遷辦法。”

　　楊春庭決定狀告江寧區(qū)政府。他說，拆遷方依據(jù)的是7年前的老規(guī)定，制定這個規(guī)定的上位法早已廢止，江寧區(qū)政府不根據(jù)新的上位法制定新規(guī)定，是一種“立法不作為”，由此導(dǎo)致公民因拆遷受損，政府有責(zé)難推。

　　江寧區(qū)政府在行政訴訟答辯狀中說，江寧區(qū)政府制定的規(guī)范性文件是不可訴的，不屬于法院行政訴訟的受案范圍；江寧區(qū)人民政府制定的拆遷政策是依照國務(wù)院拆遷條例和江蘇省拆遷條例制定的，拆遷政策的“立、改、廢”要按法定程序進(jìn)行。

　　記者注意到，答辯狀中沒有提及舊的《南京市房屋拆遷管理辦法》及其第53條規(guī)定。

　　雖然江寧區(qū)政府暫時(shí)打贏了官司，但據(jù)《法制日報(bào)》此前報(bào)道，江寧區(qū)法院已經(jīng)發(fā)出了司法建議書，要求(江寧)區(qū)政府有關(guān)部門盡快制定新的拆遷辦法。江寧區(qū)政府建設(shè)局的一名工作人員也告訴該報(bào)記者，他們正在積極制定新的拆遷辦法。

　　提出問題概述上述材料集中反映了哪些問題，你對這些問題是如何認(rèn)識的。

　　分析問題

　　江寧區(qū)政府依據(jù)的《暫行辦法》在上位法變更后依然施行，而且居然繼續(xù)“暫行”了三年。楊春庭雖然敗訴，但是他的挺身而出向政府提示了及時(shí)完善抽象行政行為的重要性。同時(shí)，本案也向人們昭示：一方面，行政訴訟制度不能成為政府行為懈怠的保護(hù)傘，而應(yīng)該成為權(quán)利救濟(jì)的保障。當(dāng)行政訴訟不能解決此類問題時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)適時(shí)地修訂《行政訴訟法》；另一方面，政府應(yīng)該搞好行政立法建設(shè)，以此來最大限度地維護(hù)、實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)權(quán)益。

　　寫作范本

　　材料案件所及抽象行政行為是指有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定和命令的行為。19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，各國政府獲得了越來越廣泛的行政立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則數(shù)量。改革開放之后，我國行政立法的數(shù)量有顯著提高。從1979年到2000年，國務(wù)院制定的行政法規(guī)共計(jì)891件，其中條例335件，規(guī)定265件，辦法162件，細(xì)則45件，通知39件，決定28件，規(guī)則5件，批復(fù)3件，其他9件。行政法規(guī)和規(guī)章的頒布實(shí)施，對于改善我國行政管理和經(jīng)濟(jì)活動的法律環(huán)境有著十分重大的意義。然而，行政立法依舊存在著一些問題。國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司在對地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件審查后指出，當(dāng)前行政立法存在五大問題：一是違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰和行政強(qiáng)制措施，具體表現(xiàn)為擴(kuò)大或者縮小上位法規(guī)定的管理事項(xiàng)范圍，增加或者減少上位法規(guī)定的種類，提高或者降低上位法規(guī)定的幅度；二是在有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)活動的法規(guī)、規(guī)章中，違反上位法規(guī)定或者自行設(shè)定實(shí)行地區(qū)封鎖的內(nèi)容；三是違反上位法規(guī)定，或者自行設(shè)定增加管理相對人義務(wù)的內(nèi)容，或者自行設(shè)定降低或者減少管理相對人合法利益的內(nèi)容；四是超越本地區(qū)、本部門的權(quán)限規(guī)定行政管理的有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容；五是法規(guī)、規(guī)章的制定程序不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定。有學(xué)者在談到行政立法時(shí)指出：“從整體上看，立法質(zhì)量存在不少問題：法規(guī)與法律之間，規(guī)章與法規(guī)、法律之間，規(guī)章與規(guī)章之間不銜接、不協(xié)調(diào)，布局難以均衡，規(guī)范很難配套，等等。”還有學(xué)者指出，行政立法存在的問題之一是“行政法規(guī)、規(guī)章清理滯后問題”，并進(jìn)而指出規(guī)章清理含有對立法主體在其立法權(quán)限范圍內(nèi)的四個方面的要求，即審查過去所發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章，并確定哪些行政法規(guī)、規(guī)章已全部或部分失去效力，應(yīng)予全部或部分廢止；修正下位法律規(guī)范與上位法律規(guī)范相抵觸之處；清除同一效力層級法律規(guī)范之間的不和諧或相互矛盾之處；發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、規(guī)章與國際慣例的脫節(jié)之處等。

　　以上是從理論和實(shí)踐角度對行政立法及其存在問題的闡述。聯(lián)系材料，是上述行政立法存在問題的具體體現(xiàn)。材料中江寧區(qū)政府未能做好規(guī)范性文件的清理工作，導(dǎo)致了下位規(guī)定與上位法相抵觸。從性質(zhì)上講，未能根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷的需求以及有關(guān)要求及時(shí)地修改規(guī)范性文件，是一種不履行法定職責(zé)的行為。這種行為不僅可能損害公民的合法權(quán)益，而且破壞了法制的統(tǒng)一。根據(jù)《立法法》第八十七條的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：(一)超越權(quán)限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；(五)違背法定程序的。”本案所及違反上位法的下位規(guī)定是應(yīng)該被撤銷的，然而為什么這種滯后的規(guī)范性文件一直沿用了多年。根據(jù)《立法法》第八十八條的規(guī)定，地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)。

　　從材料來看，江寧區(qū)政府在清理規(guī)范性文件方面確實(shí)存在著滯后現(xiàn)象，但是，那些起到監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)也負(fù)有責(zé)任。1996年原江寧縣政府制定的規(guī)范性文件“暫行”七年而未被及時(shí)廢止或者修訂，反映了行政立法監(jiān)督的薄弱。行政立法的監(jiān)督大致有三種方式。第一，立法機(jī)關(guān)監(jiān)督，即在授權(quán)法中明確規(guī)定授權(quán)的范圍和行使所授之權(quán)的目的、條件、方式、原則、程序等，從而使行政立法在符合立法機(jī)關(guān)所定的標(biāo)準(zhǔn)之下進(jìn)行�！俺�非有法定標(biāo)準(zhǔn)的限制，否則國會不能授出它的任何立法權(quán)�！钡诙�，司法審查作為一種獨(dú)立的、有嚴(yán)格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督方式，已受到越來越廣泛的重視，它在對行政立法的制約體制中，發(fā)揮著不可替代的重要作用。第三，行政監(jiān)督，也即內(nèi)部監(jiān)督。我國憲法第八十九條第十四項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。作為行政立法主體，要建立健全行政法規(guī)和規(guī)章的清理、修訂制度，并適時(shí)開展清理、修訂工作，對已出臺的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行認(rèn)真清理，剔除那些保護(hù)部門利益的內(nèi)容，把公民利益和公共利益放在更重要的位置。作為上級機(jī)關(guān)，要監(jiān)督下級的抽象行政行為，指導(dǎo)并督促下級做好清理或者修訂工作。

　　在現(xiàn)實(shí)生活中，上述監(jiān)督均有一定的局限。由于法院不受理針對抽象行政行為的起訴，導(dǎo)致法院對行政行為的司法審查大打折扣；單純依靠行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督也是不夠的，因?yàn)楹苋菀壮霈F(xiàn)前述的“行政立法部門利益”傾向。關(guān)于立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中處于消極地位。他們指出，依據(jù)憲法，全國人大常委會有權(quán)對行政立法的整個過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。但從實(shí)踐來看，全國人大常委會并未進(jìn)行有效監(jiān)督。由此可見，行政立法監(jiān)督還有許多工作要做。本案的啟示是重要的，它警示人們，必須高度重視對政府的抽象行政行為的監(jiān)督，否則將可能侵犯相對人的正當(dāng)權(quán)益。但愿本案能夠促進(jìn)中國行政立法及其監(jiān)督的發(fā)展與完善，使類似于楊春庭的遭遇不再重演。

　　魏希倫不服阿拉山口動植物檢疫局行政處罰案

　　材料正文

　　1994年10月21日，海南公司新疆分公司業(yè)務(wù)員魏希倫，在阿拉山口動植物檢疫局代理“新聯(lián)公司”辦理從哈薩克斯坦共和國進(jìn)口的“棉短絨”檢疫費(fèi)用手續(xù)時(shí)，檢疫局認(rèn)為其拒絕交納檢疫費(fèi)用，而且威脅辱罵檢疫人員，干擾檢疫人員執(zhí)行公務(wù)，違反了《中華人民共和國進(jìn)出境動物檢疫法》第九條和第三十九條第二款的規(guī)定，依照《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法行政處罰實(shí)施辦法》做出處罰決定：責(zé)令該當(dāng)事人做出深刻的書面檢查，并在公開場合向檢疫人員道歉；對該當(dāng)事人處以人民幣1 000元的罰款。原告訴稱：原告1994年10月21日去檢疫局辦理進(jìn)口的“棉短絨”檢疫費(fèi)用手續(xù)時(shí)，因?qū)σ恍┦召M(fèi)項(xiàng)目不清楚，在詢問檢疫局的有關(guān)人員和要求被告方出示收費(fèi)收據(jù)時(shí)，由于對方回答簡單、態(tài)度粗暴，因此引起原告與對方的爭執(zhí)。被告據(jù)此對原告進(jìn)行處罰是錯誤的，侵犯了我的權(quán)利。為此，請求法院判決撤銷被告動植檢調(diào)字第94006號處罰通知書，判決被告消除影響，并承擔(dān)訴訟費(fèi)用。被告辯稱：對原告做出的處罰決定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律得當(dāng)，程序合法，請求法院判決予以維持，駁回原告的訴訟請求。

　　一審法院經(jīng)審理查明：1994年10月21日，原告魏希倫在阿拉山口檢疫局辦理進(jìn)境的“棉短絨”檢疫費(fèi)用過程中，因?qū)Α皺z疫管理費(fèi)”和“勞務(wù)費(fèi)”不理解，要求檢疫人員出示收費(fèi)依據(jù)和開具收費(fèi)單，檢疫人員周某解釋說有些費(fèi)用我們有權(quán)自行規(guī)定收取。魏希倫對解釋不滿意，聲稱“如果收費(fèi)沒有文件規(guī)定的依據(jù)，我就拒絕交納。”此時(shí)，檢疫局人員莫某責(zé)問魏希倫，為何不簽樣就對貨物換裝(指將貨物從外國車皮換裝到中國車皮上)，魏辯稱“不懂這些程序，這是鐵路部門的事”，并說“我今天來交檢疫費(fèi)是你們認(rèn)可的，交費(fèi)轉(zhuǎn)賬支票你局也收了”。莫某說：“你不懂就出去�！币虼耍�魏希倫與莫某發(fā)生爭執(zhí)。爭執(zhí)中雙方都出言不遜。經(jīng)檢疫局其他人員勸說，雙方停止了爭執(zhí)。隨后，檢疫局以原告魏希倫拒絕交納檢疫費(fèi)用，威脅辱罵檢疫人員，干擾檢疫人員執(zhí)行公務(wù)為由，認(rèn)為其違反了《中華人民共和國進(jìn)出境動物檢疫法》第九條、第三十九條第二款的規(guī)定，依照《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法行政處罰實(shí)施辦法》做出處罰決定，并將該處罰決定張貼于阿拉山口有關(guān)部門的門前。上述事實(shí)有如下證據(jù)為證：①檢疫局其他有關(guān)人員的證詞；②檢疫局動植檢調(diào)字第94006號處罰通知書；③原告交給被告的轉(zhuǎn)賬支票；④法院的調(diào)查及庭審筆錄。魏希倫認(rèn)為檢疫局做出的行政處罰是缺乏事實(shí)根據(jù)的，適用法律不當(dāng)，因此該處罰是錯誤的，侵犯了他的權(quán)利。為此，魏希倫向新疆維吾爾自治區(qū)博樂市人民法院提起訴訟，請求法院判決撤銷被告動植檢調(diào)字第94006號處罰通知書，判決被告消除影響，并承擔(dān)訴訟費(fèi)用。

　　新疆維吾爾自治區(qū)博樂市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告檢疫局為收檢疫費(fèi)與原告魏希倫發(fā)生爭執(zhí)，認(rèn)為魏阻撓檢疫人員依法執(zhí)行公務(wù)，并適用《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》第九條和《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法行政處罰實(shí)施辦法》第五條第二款、第七條、第九條、第十一條，對原告予以處罰，認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷。一審法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第五項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：撤銷被告檢疫局動植檢調(diào)字第94006號處罰通知書。本案受理費(fèi)150元，其他訴訟費(fèi)用400元，由檢疫局承擔(dān)。

　　阿拉山口檢疫局對一審判決不服，于是上訴到新疆維吾爾自治區(qū)博爾塔拉蒙古自治州中級人民法院。上訴人檢疫局訴稱：原審判決認(rèn)定事實(shí)嚴(yán)重失實(shí)。被上訴人魏希倫拒交檢疫費(fèi)，干擾檢疫機(jī)關(guān)正常工作，并且擅自“換裝”，違反了《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法》，應(yīng)該受到行政處罰。請求二審法院判決撤銷原審判決，維持上訴人對被上訴人做出的合法具體行政行為。二審法院經(jīng)審理，基本肯定了一審所認(rèn)定的事實(shí)和證據(jù)。同時(shí)查明，魏希倫在與檢疫人員爭執(zhí)后，去銀行聲明預(yù)交給檢疫局的轉(zhuǎn)賬支票作廢。以上事實(shí)，除二審法院確認(rèn)的一審法院認(rèn)定的證據(jù)證明外，還有銀行關(guān)于魏希倫告知其支票作廢的證言證明。二審法院認(rèn)為：上訴人檢疫局作為國家管理進(jìn)出境動植物檢疫機(jī)關(guān)，應(yīng)該嚴(yán)格依法履行自己的職責(zé)，收取檢疫費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)及法律根據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，報(bào)檢單位或個人對檢疫費(fèi)用提出異議，檢疫局的工作人員有義務(wù)做出解釋，并應(yīng)出示有效書面文件。但上訴人檢疫局在被上訴人提請出示檢疫費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及法律依據(jù)時(shí)，不但未出示依據(jù)，反而以被上訴人魏希倫拒交檢疫費(fèi)干擾檢疫機(jī)關(guān)正常工作等為由，對其進(jìn)行處罰，實(shí)屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)。原審認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，上訴人檢疫局的上訴理由不能成立，應(yīng)予駁回。二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。本案二審案件受理費(fèi)100元，由上訴人阿拉山口動植物檢疫局承擔(dān)。

　　提出問題

　　根據(jù)材料概括其反映的問題并且闡明針對這一問題應(yīng)采取什么措施來改善。

　　分析問題

　　材料中原告魏希倫在辦理檢疫費(fèi)手續(xù)時(shí)，因?qū)Ρ桓嬉�求原告交納的“檢疫管理費(fèi)”和“勞務(wù)費(fèi)”不理解，要求檢疫官員出示收費(fèi)依據(jù)和開具收費(fèi)單，并表示如果這些收費(fèi)無文件規(guī)定即拒絕交納。這是原告作為交費(fèi)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并無過錯。被告的檢疫人員應(yīng)該根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的要求，向原告做出于法有據(jù)的合理解釋。但被告有關(guān)檢疫人員工作方式簡單，所做解釋又顯然不符合有關(guān)法律、法規(guī)之規(guī)定，且以其他理由指責(zé)原告，以致引起了雙方的爭執(zhí)�？梢�，原、被告間發(fā)生的爭執(zhí)，是因?yàn)楸桓鏅z疫人員的工作方法和態(tài)度不當(dāng)引起的，并不能以此證明原告拒絕交納檢疫費(fèi)。被告據(jù)此認(rèn)定原告拒絕交納檢疫費(fèi)，對原告做出了責(zé)令做深刻檢查、罰款1000元的行政處罰決定顯然既不合法，也不公正。由于這一行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)錯誤，且適用法律、法規(guī)錯誤，是違法的具體行政行為，理應(yīng)依法判決撤銷。

　　寫作范本

　　《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤�。沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。該法第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。這兩條規(guī)定將行政處罰的適用范圍以及實(shí)施行政處罰所必須具備的要件進(jìn)行了明確說明。

　　材料案件問題的關(guān)鍵不在于無法可依，而是有法不依。此案件再次詮釋了法學(xué)家的論斷，即“法律的生命在于它的運(yùn)行�！睆哪撤N意義上說，執(zhí)法是比立法更為復(fù)雜、艱巨的社會工程。在執(zhí)法過程中公務(wù)人員能不能依法辦事，關(guān)系著能否有效地維護(hù)社會秩序和相對人的合法權(quán)益。因此，提高執(zhí)法水平，特別是提高執(zhí)法人員的素質(zhì)與法治意識，是決定執(zhí)法成效的關(guān)鍵因素之一。為此，要通過宣傳、教育等手段來提高廣大行政人員的法治意識，使政府及行政人員對自身權(quán)力的依法行使有清醒的認(rèn)識，并對公民的權(quán)利給予足夠的尊重。要克服高高在上的官僚主義作風(fēng)，樹立全心全意為人民服務(wù)的公仆意識，矯正法律工具主義觀念，將法律真正視為約束自己權(quán)力的手段。此外，應(yīng)該通過完善考試錄用、考核獎懲、選拔任免、教育培訓(xùn)等內(nèi)容的一整套公務(wù)員法律制度，來保證國家公務(wù)人員的整體素質(zhì)，從而為各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政創(chuàng)造條件。

　　深圳賢成大廈案

　　材料正文

　　1991年11月29日，包括深圳市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的500多名社會各界人士，匯集到深圳市“流金淌銀”的深南東路與文錦路交叉處，參加按照泰國傳統(tǒng)佛教禮儀舉行的奠基儀式。自此，號稱“中國第一樓”的賢成大廈拔地而起。然而，這座大廈卻遭遇了長達(dá)5年的不測風(fēng)云。早在1988年12月5日，泰國賢成兩合公司與深圳上海時(shí)裝公司、深圳市工藝服裝工業(yè)公司、深圳開隆投資開發(fā)公司和深圳市華樂實(shí)業(yè)股份有限公司簽訂合作協(xié)議，約定中方4家公司以土地使用權(quán)作為投資，賢成兩合公司投入資金，合作興建以賢成兩合公司董事長吳賢成的名字命名的賢成大廈。合同隨后經(jīng)深圳市政府批準(zhǔn)，并在工商局登記注冊。

　　1991年11月29日，賢成大廈正式破土動工。雙方?jīng)Q心將賢成大廈建成國內(nèi)最高的“中華第一樓”。大廈始建不久，同年12月11日，吳賢成與香港鴻昌國際投資公司董事長王文洪簽訂了股權(quán)合約，約定雙方各占泰國賢成兩合公司50％的股權(quán)，以2．2億港元為資本額，雙方共同投資興建賢成大廈。王文洪同意以1．1億港元購入賢成大廈物業(yè)50％的股權(quán)。同年12月16日，原國家工商行政管理局變更登記賢成大廈公司執(zhí)照，增加王文洪為公司副董事長。隨后，王開始向大廈投入資金，成為大廈建設(shè)的實(shí)際投資者。

　　1992年6月，賢成大廈有限公司投資各方召開臨時(shí)董事會。會議決議確認(rèn)王文洪為法人代表的香港鴻昌公司在賢成大廈投資的事實(shí)和實(shí)際投資者地位，決定簽訂經(jīng)營賢成大廈的補(bǔ)充合同，并報(bào)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。

　　出人意料的是，作為董事長的吳賢成此時(shí)卻突然變卦，拒絕履行董事會決議，拒不辦理增加鴻昌公司為賢成大廈實(shí)際投資者的法律手續(xù)，同時(shí)也不再向大廈投資，并與鴻昌公司就股權(quán)糾紛提起了仲裁。此舉使賢成大廈因“斷糧”而全面停工，直至賢成大廈有限公司營業(yè)執(zhí)照到期時(shí)仍未能復(fù)工。

　　無奈之下雙方合作另起爐灶。

　　1993年12月20日，泰方向中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會深圳分會提起仲裁申請，請求裁定其與鴻昌公司簽訂的共同投資興建賢成大廈的協(xié)議無效，鴻昌公司在大廈中無實(shí)際股權(quán)。經(jīng)過審查案情，深圳分會于1994年8月1日做出裁決，認(rèn)定鴻昌公司在賢成大廈中有實(shí)際投資；在裁決做出30日內(nèi)，泰方須協(xié)同中方4家投資者辦理鴻昌公司作為賢成大廈有限公司投資者的法律手續(xù)。裁決書同時(shí)確認(rèn)，該裁決為終局裁決。此后，中方4家公司與鴻昌公司多次找到吳賢成，協(xié)商履行仲裁裁決及處理合作公司延期的問題，但吳賢成明確拒絕履行仲裁裁決。同年9月12日，中方4家公司的負(fù)責(zé)人與吳賢成進(jìn)行了最后一次會談，之后吳便一去杳無蹤影。董事長不辭而別，公司營業(yè)執(zhí)照已經(jīng)過期，大廈全面停工，鴻昌公司投入的大量資金及中方提供的土地使用權(quán)都陷入其中。萬般無奈之下，中方4家公司及港方投資者向政府求援。

　　1994年11月4日，在通知了泰方，但泰方代表沒有到會的情況下，深圳市工商局、外資辦、規(guī)劃國土局、建設(shè)局等部門及中方4家公司、香港鴻昌公司代表召開協(xié)調(diào)會。鑒于賢成大廈有限公司的營業(yè)執(zhí)照已經(jīng)過期且沒有申請延期的事實(shí)，會議形成處理意見：依法注銷賢成大廈有限公司，對公司進(jìn)行清算，以維護(hù)各方利益。同時(shí)由中方4家公司與鴻昌公司組成新公司繼續(xù)建設(shè)大廈，新公司承擔(dān)賢成大廈有限公司的合法債權(quán)債務(wù)。協(xié)調(diào)會后，深圳市工商局注銷了賢成大廈有限公司，同時(shí)組成清算組對該公司進(jìn)行了清算。中方4家公司與鴻昌公司合作成立了名為深圳鴻昌廣場有限公司的新公司，在工商局注冊登記，賢成大廈亦改名為“鴻昌廣場”。所有這些，賢成大廈和泰國賢成兩合公司全然不知。直到深圳市工商局決定成立“賢成大廈清算組”，泰方才知道發(fā)生了什么。泰方百思不解：法人竟被任意注銷?法人財(cái)產(chǎn)竟被任意“處置”?鴻昌廣場以賢成大廈的資產(chǎn)申請成立，居然被批準(zhǔn)?為此，泰方曾委托律師與深圳市工商局等部門交涉，深圳市工商局因此也致函市政府辦公廳，表示“注銷行為”是根據(jù)市政府有關(guān)會議精神實(shí)施的，沒有依照有關(guān)規(guī)定收取董事長簽署的注銷登記申請書、債權(quán)債務(wù)清算報(bào)告書兩份文件，希望市政府再一次召開協(xié)調(diào)會，研究和妥善解決有關(guān)問題，否則將有可能引起行政訴訟。深圳市政府辦公廳未予理睬。于是，從1995年2月開始，一個被迫“下崗”的外商，在中國最火的開放城市，踏上了起伏曲折的“民告官”之路，在境外的吳賢成以泰國賢成兩合公司和深圳賢成大廈有限公司法定代表人的身份，以注銷賢成大廈有限公司和批準(zhǔn)成立鴻昌廣場有限公司及成立清算組的行政違法為由，對深圳市工商局、外資辦提起行政訴訟。

　　受理此案的廣東省高級人民法院于1997年8月11日做出一審判決，以深圳市工商局、外資辦注銷賢成大廈公司企業(yè)、組成清算組、批準(zhǔn)成立鴻昌廣場有限公司缺乏事實(shí)依據(jù)，與法律規(guī)定不符，違反法定程序等為由，撤銷深圳市工商局、外資辦做出的上述三個具體行政行為。深圳市工商局和外資辦對判決不服，上訴至最高人民法院。最高人民法院于1998年7月21日做出終審判決，維持一審判決，同時(shí)還判決深圳市有關(guān)主管部門對深圳賢成大廈有限公司和深圳鴻昌廣場有限公司的有關(guān)事宜重新處理。

　　提出問題

　　從行政程序的角度分析材料中的案件，說明行政程序違法的具體表現(xiàn)及我國行政程序建設(shè)需要加強(qiáng)的方面。

　　分析問題

　　本材料是一起典型的行政程序違法案，理由如下所述。其一，在沒有注銷申請的情況下，注銷賢成大廈有限責(zé)任公司。按照有關(guān)法律規(guī)定，注銷公司或企業(yè)，須提交法定代表人簽署的申請注銷登記報(bào)告或公司清算組織申請報(bào)告，但市工商局只有四家中方公司的注銷申請，缺少吳賢成簽署的申請注銷文件，在沒有該文件下進(jìn)行注銷。其二，先注銷賢成大廈后成立清算組。依據(jù)《中華人民共和國公司法》第一百九十七條的規(guī)定，公司清算結(jié)束后，清算組應(yīng)當(dāng)制作清算報(bào)告，報(bào)股東會或者有關(guān)主管機(jī)關(guān)確認(rèn)，并報(bào)送公司登記機(jī)關(guān)，申請注銷公司登記，公告公司終止。不申請注銷公司登記的，由公司登記機(jī)關(guān)吊銷其公司營業(yè)執(zhí)照，并予以公告。工商局的作為違反了法定程序，因此其所做出的具體行政行為被撤銷是合理的。其三，行政主體應(yīng)履行告知信息義務(wù)，這是相對人的知情權(quán)。正如有學(xué)者所說：“行政主體在做出決定之前，應(yīng)告知相對人相關(guān)的法律信息或事實(shí)信息�！北景冈跊]有泰方代表參與的情況下，市工商局、外資辦等行政機(jī)關(guān)與中方四公司的協(xié)調(diào)會議做出的決定并沒有告知泰方，結(jié)果是“所有這些，賢成大廈和泰國賢成兩合公司全然不知”。在同一個案件中出現(xiàn)多次程序違法，這足以成為引起我們重視行政程序的理由。

　　寫作范本

　　“法律程序是人們進(jìn)行法律行為所必須遵循或履行的法定時(shí)間和空間上的步驟和方式，是對行為的抑制，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利義務(wù)的合法方式和必要條件�！毙姓�程序是法律程序中的一種，其含義為“行政主體按特定過程、步驟、順序和方式執(zhí)行國家法律的制度”。步驟是指行政行為的階段，如行政處罰中的立案、調(diào)查取證、做出行政決定等幾個階段；順序是指各個步驟的先后次序；方式是做出行政行為過程中的方法和形式，如書面形式、口頭形式等。行政程序法相對行政實(shí)體法來說是相對獨(dú)立的，并是有章可循的。行政機(jī)關(guān)遵守法律、法規(guī)規(guī)定的行政程序，是保證行政實(shí)體處理正確合法的重要條件。行政行為的合法不僅要實(shí)體合法，同時(shí)也要求程序合法。程序違法也同樣會導(dǎo)致行政違法行為，本材料就是一個鮮明的事例。

　　行政程序違法有兩種表現(xiàn)形式。一種是空間違法，包括行政行為的法定步驟違法和行政行為的方式或形式違法。前者如缺少告知程序，應(yīng)聽證的沒有舉行聽證；后者如只規(guī)定罰款卻采用了行政拘留等。另一種是時(shí)間違法，包括行政行為的法定順序和行政行為的時(shí)限違法。前者最典型的是在沒有取證之前就做出裁決；后者是行政執(zhí)法越過或不遵守法定的時(shí)間與期限。本案的程序違法行為應(yīng)該說囊括了程序違法的兩種表現(xiàn)形式。

　　人民法院在審查行政案件的時(shí)候，是從行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的實(shí)體與程序兩個方面進(jìn)行審查。行政程序違法與否為何能成為行政行為合法與否的一個標(biāo)準(zhǔn)，這是與當(dāng)今法學(xué)，更貼切地說是與行政法學(xué)的發(fā)展緊密相關(guān)的。行政法作為一種控權(quán)法而言，其控權(quán)模式有兩種。其一為著眼于權(quán)力行為的結(jié)果，確定實(shí)體規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)來控制權(quán)力，又稱作實(shí)質(zhì)正義。只要結(jié)果正確，過程是否公正合理不是主要問題，程序本身不具有獨(dú)立的價(jià)值。其二為著眼于權(quán)力的過程，確定程序標(biāo)準(zhǔn)來控制權(quán)力。第二種控權(quán)模式是19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來才發(fā)展起來的。隨著法制化的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到，“一味地追求實(shí)質(zhì)正義而無視實(shí)現(xiàn)正義的過程，其結(jié)果不僅實(shí)質(zhì)正義最終難以伸張，而且程序不公將會誘發(fā)諸多問題”。因此，人們發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)把行政法的控權(quán)功能從實(shí)體法轉(zhuǎn)移到程序法上。在一些學(xué)者看來，這種轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為當(dāng)今行政法發(fā)展的主流。有學(xué)者認(rèn)為：“用程序模式來取代實(shí)體控權(quán)，或者說以正當(dāng)程序模式的行政法來彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則(實(shí)體規(guī)則)模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流�！闭�是在行政法的這種新的觀念的指引下，世界各國掀起了一股重視程序立法，加強(qiáng)對程序控權(quán)理論與實(shí)踐進(jìn)行研究的浪潮，使得程序日益成為一種獨(dú)立的價(jià)值，成為在司法審查中決定行為違法與否的一個標(biāo)準(zhǔn)。本材料案件中的執(zhí)法機(jī)關(guān)出現(xiàn)多次程序違法的情況，不禁讓我們反思我國行政程序建設(shè)中存在的問題。我國是一個有著濃厚“重實(shí)體，輕程序”觀念的國家，這種觀念不僅體現(xiàn)在我們的執(zhí)法中，立法中也有體現(xiàn)。建國后，特別是在“文革”之后，國家恢復(fù)和重建行政法制體系時(shí)，重點(diǎn)集中于實(shí)體行政法規(guī)范的制定，沒有制定出專門的行政程序法，調(diào)整行政程序的法律規(guī)范，主要散見于大量的單行法律、法規(guī)中，而且這些程序性的規(guī)定既不系統(tǒng)、完整，也缺乏一個明確而統(tǒng)一的立法宗旨，因此需要一部行政程序法典來對其進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。當(dāng)然，防止和糾正我國目前在行政執(zhí)法過程中的程序違法問題，一方面離不開中國行政程序立法的完善，另一方面，在現(xiàn)有行政程序規(guī)范的條件下，更取決于行政執(zhí)法人員對于程序觀念的認(rèn)可。案件中的市工商局后來意識到執(zhí)法程序中存在的問題，上報(bào)到深圳市政府辦公廳，但是辦公廳未給予重視，才導(dǎo)致了一起行政訴訟案的發(fā)生。因此，材料中案件的焦點(diǎn)并非是缺乏相關(guān)程序的規(guī)定，而是執(zhí)法人員在有程序法可依的情況下不遵循程序法的規(guī)定。這種辦事不講程序的現(xiàn)象較為普遍。為此，我國應(yīng)當(dāng)在加快統(tǒng)一行政程序立法的同時(shí)，也決不能忽視對于執(zhí)法人員程序行政觀念的強(qiáng)化。

　　本章結(jié)論

　　行政法制建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要從整體的、全面的角度去思考、去實(shí)踐。當(dāng)代中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立為中國行政法制建設(shè)提供了良好的條件，而迄今為止的行政法制建設(shè)實(shí)踐也為行政法制的進(jìn)一步建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。可以預(yù)料，隨著行政訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政許可法的頒行，以及未來行政程序法、行政強(qiáng)制法等的制定，將進(jìn)一步完善我國依法行政的制度環(huán)境，積極推動我國治國方略的轉(zhuǎn)變。

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