半月談：“擊鼓傳花”地方債 走后哪管債臺如山

　　——地方債遞延心態(tài)調查

　　國家審計署官方網站今年7月28日發(fā)布消息稱：“近日，根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計�！贝饲埃瑢徲嬍鹨严群髢纱谓M織對地方政府性債務進行了審計。

　　國家審計署不久前發(fā)布的地方政府本級政府性債務審計結果公告顯示，36個地區(qū)2012年底債務余額共計3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長了12.94%。其中，超過半數地方政府指望賣地還錢，21個地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額有7746.97億元，占這些地區(qū)債務余額的54.64%。

　　大量地方政府債務從何而來?地方官員怎樣看待這些債務風險?債務遞延心態(tài)何以盛行?

　　傳下去：“擊鼓傳花”，債務擴張

　　在景氣較好的經濟條件下，合理規(guī)模的地方債務，是沒有什么風險的。安徽六安市某縣負責人張林(化名)對半月談記者表示，在房地產價格快速增長期，城市土地價格節(jié)節(jié)攀升，地方財政收入年增長率均在20%到30%。在這種經濟環(huán)境下，通過借貸搞建設、發(fā)展經濟、提高地方財政收入的模式，能夠維持下去。

　　然而，隨著國際金融危機的爆發(fā)和隨后很長時間的調整，國內經濟深受影響。2011年以來，不少縣市土地出讓大幅度減少。2013年，一些縣市土地零出讓，地方債務風險逐漸“揭開面紗”。令人匪夷所思的是，在債務風險高企的情況下，不少地方政府并非認真防范風險，而是利用各種渠道加快舉債，致使原本的“包袱”愈發(fā)沉重。

　　“若要將城市建設做得更大更強，只有進一步依靠金融杠桿�！币恍┑胤筋I導認同這一看法，即便他們面對的是經濟增速放緩、房地產持續(xù)調控、土地滯銷、財政收入減少和即將迎來償債高峰期。

　　面對不斷擴大的地方債務，安徽中部某縣負責人陳軍(化名)向記者訴苦：“搞城市建設需要錢，基礎設施建設縣里也要配套資金。財政收入上交中央后，剩下的錢不夠發(fā)展怎么辦?錢從哪里來，只能不停借貸�！睙o疑，在財政支出的剛性條件下，保障性住房建設等民生工程的各項財政支出，給地方政府造成壓力。

　　“若要拉動GDP，地方只能不停融資，去擴大生產規(guī)模，提升發(fā)展速度�！卑不帐徍�市某地方領導承認，“如此一來，地方債務就在遞延過程中，像滾雪球一樣越滾越大�！�

　　“在地方當領導沒辦法，不融資搞發(fā)展的話，地方一年兩年沒變化，別說上級組織不滿意，連地方百姓都會不滿意�！痹陉愜娍磥�，若想發(fā)展，只能背著債務前行，雖然存在債務風險，但只要不在自己任期內爆發(fā)即可。

　　出于這種考慮，陳軍叮囑下屬城市建設投資公司，但凡借貸盡量不簽1到3年的短期，一般保持在5年的還貸期限，“鐵打的政府流水的兵”，究竟下一任誰來繼續(xù)背負這個債務，陳軍并不關心。

　　陳軍說，對地方領導干部而言，每屆政府都想發(fā)展，都想讓經濟發(fā)展指標變得更漂亮，這才是最重要的事情。記者在新疆某縣采訪時，當地領導抱怨：“上任借了錢搞工程、搞項目，有了口碑也有了政績;如果到我這屆勒緊褲腰帶還債，領導看不到成績，老百姓看不到改變，幾方都不討好，這工作怎么干?要我說，償債只能靠良心�！�

　　張林等人坦言，接任領導對于上任留下的債務，往往不會主動償還，也很難有能力還清本金，頂多還利息維持政府財政的正常運轉，多是拆東墻補西墻，通過融資新的錢來還舊的錢。

　　采訪中，陳軍透露，地方債務遞延現象很普遍，除非上任債務過于膨脹，接任官員會申請上級進行審計，將債務進行凍結。一般情況下，接任領導會默認債務，“尋找新的經濟增長點”，通過加大投資刺激經濟增長�！盎鶎佑袀�順口溜，叫做‘拆東墻補西墻，墻墻不倒;年年難，年年過，年年不錯’�！�

　　扔出去：“鞭打”銀行，轉移“禍水”

　　記者調研了解到，無論是接任官員還是本任官員，對于實在不得不還的巨額債務，即使償還，采取的也不是一種積極、理性、可持續(xù)的還債態(tài)度，往往通過“土地財政”、“跑補貼”、“金融注水”等方式將“燙手山芋”扔出去。

　　縣級政府還債普遍“靠土地”。山東淄博市某縣財政局局長向記者透露，該縣歷史負債已達10億元左右，為解決財政問題，縣里依靠市里的城市資產運營公司，將縣里土地進行拍賣，拍賣價格最高的達120萬元。為了拿到更多土地指標，縣里就采取合村并居、舊村改造、集中社區(qū)的方式，騰出土地指標來。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有“靠補貼”。山東萊蕪市某近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長算了這樣一筆賬：全鎮(zhèn)累計負債超過8000多萬元，2013年的財稅收入要完成4200萬元基本上是天方夜譚。這位鎮(zhèn)長總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債發(fā)展模式為“一靠轉移支付，二靠上級補貼，三才是靠當地企業(yè)”。

　　記者調查中特別注意到，一些渠道被監(jiān)管部門嚴格“堵死”后，一些地方政府又開始“借道”地方金融機構謀求融資還債。安徽蕪湖市某縣負責人向記者坦言，要發(fā)展地方經濟的基層領導只有通過與金融機構拉好關系，順利借到錢，才能搞好建設。

　　一些領導干部深知這種借貸型發(fā)展模式隱藏著巨大風險，卻不十分擔心。采訪中，他們認為，一旦崩盤，這種風險并不會對地方政府產生太大影響，倒是金融機構直接受到致命沖擊。

　　“中央銀行銀根一收，地方政府投融資平臺舉債就‘借道’銀行、信托和企業(yè)融資，甚至不惜采取違規(guī)手段逼迫銀行融資，導致風險持續(xù)擴大。”廣西一位地方銀行的高管向記者坦陳了自己的擔憂。

　　他所在的城市在過去幾年的發(fā)展過程中，通過地方投融資平臺形成了大量地方債務，目前已經進入了地方債務還款高峰期：2012年償還的地方債務就超過100億元，2013年要償還的地方債務高達160億元，而全市財政收入不過200多億元。

　　在這樣背景下，地方政府利用自己在地方銀行中國有股占主導地位的優(yōu)勢，牢牢盯住國有股占主導地位的地方銀行，要求地方銀行為地方政府“排憂解難”，承擔投融資還款壓力。

　　按照銀監(jiān)會的要求，地方銀行必須通過董事會、監(jiān)事會、股東大會和高管層的統(tǒng)一管理，最大限度地剝離與地方政府之間的“行政屬性”，從而避免出現“銀行部門化”、“決策政府化”、“風險擴大化”。

　　但是，地方銀行的股權結構中有大量來自地方政府的國有股，“一股獨大”的局面遲遲未能改變。地方銀行“一二把手”甚至高管層的任免，尚不能采取“股東表決”“董事同意”的方式，還必須得到政府部門的認可才行。這就導致地方銀行在重大決策過程中，不得不“唯政府之命是從”。

　　這位銀行高管直言，不少地方銀行年度利潤收入不過20億至30億元，卻被政府要求實現近百億元融資的目標，以滿足政府平臺公司的債務需求。在屢屢遭到地方銀行拒絕之后，地方政府采取由國資委出面拿出考核地方銀行投融資能力的辦法，將地方銀行作為投融資月度分析會的重要成員，每月參加地方政府投融資分析會，并每月考核具體的投融資考核指標，直接“鞭打”地方銀行。

　　他無奈地告訴記者：“地方政府管住‘官帽子’，銀行無能為力，于是資金都被政府‘鞭打’到投資平臺去了�！�

　　修正干部考核機制，樹立科學政績觀

　　地方政府投資驅動的動力機制不改變，借錢搞建設、上項目鋪攤子的沖動就難以有效約束，地方負債局面也就改變不了。在現有的干部政績考核體系下，政府必然產生“重投資輕還債、重產出輕成本”的短期行為。

　　“國家開始控制地方融資，可對基層的考核機制卻絲毫不動搖，地方追求發(fā)展，還只能靠資金刺激�！标愜娞龟�，這種靠吃土地、靠借貸來謀求發(fā)展的模式，是一種短暫的發(fā)展方式，因為經濟效益最終還是要靠實體經濟來推動，而不能過度依賴于政府投資刺激。

　　記者采訪時，聽到地方政府有個說法，叫“干滿一屆是熊蛋，有本事半屆就升職。領導到一地任職，兩年要讓上級看到成效，三年就得挪位置”。這種政績觀迫使地方領導想方設法在任期內做“大事”，把攤子鋪得很大，而地方財務平衡、資金風險等狀況都不會進入考核視野，自然也就不會對在任者形成壓力。

　　為了拼政績，甚至有部分地方政府盲目借債，對基礎設施現金流的測算過于粗糙，完全放棄了防范風險的底線。

　　地方債務風險不斷擴大，與地方“一把手”和領導班子尚未形成明確的“債務指標”考核有關。地方債務不透明的情況突出，直接導致“債務遞延”、“前任推后任”的“推諉心態(tài)”嚴重。

　　針對此，專家建議，化解地方債務問題，必須在領導班子成員就任之初、離任之時進行地方債務審計、債務公示和債務考核，形成地方政府可控的舉債、還債機制。

　　“無疑，政府應當退出項目運作、工程建設等經濟活動，而專注于維護市場秩序，激發(fā)市場活力。同時，在提供公共服務時，一些公用事業(yè)的基礎設施，包括保障性住房等所需要的投資，也可以讓民間資金參與完成�！北本┐髮W教授劉劍文表示，只有實現政府職能的徹底轉換，改變地方財政收入方式，地方債務遞延現象才能得到根治。