四、處置群體性事件的法律對(duì)策
2005年初,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央處理信訪問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知!锻ㄖ分袑(duì)處理群體性事件的處理原則、組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、現(xiàn)場處理和宣傳教育等項(xiàng)工作都做出明確的規(guī)定,對(duì)于各地在處理群體性事件提供了依據(jù)。黨的十六屆六中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)指出:“堅(jiān)持依法辦事、按政策辦事,發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢(shì),積極預(yù)防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件,維護(hù)群眾利益和社會(huì)穩(wěn)定!卑逊e極預(yù)防和妥善處置群體性事件首次寫進(jìn)黨的重要文獻(xiàn),并且作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)突出地?cái)[到全黨同志的面前,充分表明了我們黨對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征的清醒認(rèn)識(shí),充分表明了我們黨直面現(xiàn)實(shí)的政治勇氣。
但從我國當(dāng)前的群體性事件分析來看,多數(shù)還是集中在法律方面的問題,或者說是應(yīng)該通過法律途徑來解決的問題。從法律角度來看,當(dāng)前頻繁發(fā)生群體性事件的深層原因就是法律不適合社會(huì)的發(fā)展。目前我國在處置群體性事件方面的法律法規(guī)主要涉及《憲法》、《中華人民共和國刑法》、《集會(huì)游行示威法》及其實(shí)施條例、《治安管理處罰法》以及《信訪條例》等,此外公安部制定的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》等部門規(guī)章。而從法理的角度來看,我國現(xiàn)有的有關(guān)群體性事件的法律法規(guī)中,禁止性、義務(wù)性規(guī)定多,授權(quán)性、可行性條款少,還未形成一個(gè)從權(quán)利的設(shè)置、組成到行使、保護(hù)、規(guī)范的完整體系。例如,現(xiàn)實(shí)生活中,工人要求發(fā)放拖欠的工資,由開始個(gè)別工人零星去要,到后來成群結(jié)隊(duì)去鬧,以致影響了單位正常的生產(chǎn)秩序和工作秩序,對(duì)這種行為的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)怎樣界定?無論是分散催討還是集體催討,在我國的法律上都沒有明文的禁止性規(guī)定。因此從整體上來看是合法的,是受到法律保護(hù)的。但是這些工人若采取堵截鐵路、沖擊黨政機(jī)關(guān)的方式來解決拖欠工資的問題,則構(gòu)成違法行為。某些執(zhí)法機(jī)關(guān)在沒有對(duì)群體性事件的合法性作出判斷之前,就盲目采取措施。群眾沒有違法,而執(zhí)法機(jī)關(guān)卻已經(jīng)違反法律,這不僅不利于矛盾的解決或化解,而且往往會(huì)導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步激化。
群體性事件是社會(huì)尖稅矛盾和突出問題的特殊表現(xiàn),我們應(yīng)從法律的視角、運(yùn)用法律的途徑和方法來認(rèn)識(shí)、分析和解決矛盾。如果離開法律規(guī)定采取行動(dòng)和措施,不僅往往使處置工作陷入被動(dòng),事后也將留下隱患,從而導(dǎo)致法律權(quán)威和政府信譽(yù)的降低。因此,我們?cè)谟^察、分析、判斷和處置群體性事件時(shí),必須堅(jiān)持法治的視野、法治的立場、法治的原則、法治的方式和法治的程序,將處置群體性事件納入到法治的軌道上來。
(一)處置群體性事件的措施必須要有法可依
當(dāng)前發(fā)生的群體性事件中,存在著合理要求與違法行為、多數(shù)人的一般違法行為與少數(shù)人的嚴(yán)重違法行為甚至犯罪行為交織在一起。因此,在處置群體性事件時(shí)必須要嚴(yán)格依法進(jìn)行,要針對(duì)不同的群體性事件和不同的發(fā)展階段,正確分析判斷群體性事件的法律性質(zhì),區(qū)分合法與非法、罪與非罪的界限,并按照法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定開展處置工作。處置群體性事件只有依法辦事了,才能取信于民,人民才能充分理解,積極配合與支持執(zhí)法者的工作,從而減少?zèng)_突的發(fā)生。
(二)處置群體性事件必須嚴(yán)格依照法定的程序進(jìn)行
對(duì)于群體性事件的處置必須遵循法定的程序和步驟,中最為重要的方面,就是程序的公開、透明,要在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上,采取正確的方式,進(jìn)行妥善處理。各類群體性事件涉及面廣,既有根源的復(fù)雜性,又有事態(tài)的模糊性,還有過程的多層性,因而一般處置難度較大。要根據(jù)事情的起因、界定事件的性質(zhì)及嚴(yán)重程度,進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,要始終堅(jiān)持平息事態(tài)、維護(hù)穩(wěn)定為目標(biāo),堅(jiān)持“有所為、有所不為”,嚴(yán)格遵循法定職權(quán)和法定程序,不越權(quán)、不失職,將處置工作的各個(gè)環(huán)節(jié)納入到法律政策軌道,確保處置工作既依法有據(jù),又干凈徹底,不留隱患。
(三)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)適當(dāng)允許公民依法集會(huì)、游行、示威
依法集會(huì)、游行、示威,是國家憲法賦予公民的基本權(quán)利,是公民發(fā)表意見、表達(dá)意愿、宣泄情緒的法定渠道。在充分兼顧社會(huì)綜合承受能力,切實(shí)尊重和保障公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)上,依照有關(guān)法律規(guī)定,可以循序漸進(jìn)地批準(zhǔn)通過法定程序提出的符合法定條件的集會(huì)、游行、示威申請(qǐng),逐步引導(dǎo)群眾采取平和理性的方式表達(dá)他們的意愿,以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性,更好地化解矛盾,減少群體性事件的發(fā)生,減輕對(duì)各級(jí)黨委、政府及公安機(jī)關(guān)的壓力。
當(dāng)前,可先行受理、批準(zhǔn)一些勞資糾紛、征地拆遷補(bǔ)償安置、環(huán)保等涉及群眾經(jīng)濟(jì)利益符合政府原則立場的集會(huì)、游行、示威申請(qǐng),在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,再逐步放開。這樣做體現(xiàn)出法律對(duì)公民權(quán)利的人文關(guān)懷。
(四)建議制定專門處置群體性事件的行政法規(guī)
群體性事件有著深刻和復(fù)雜的社會(huì)背景,涉及眾多人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。預(yù)防和處置工作涉及面廣,政策性強(qiáng),難度大,稍有不慎就可能造成悲劇性后果。為了進(jìn)一步明確和規(guī)范處置群體性事件的職責(zé)和辦法,國務(wù)院應(yīng)該總結(jié)近年來各地處置群體性事件的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法,制定一部《處置群體性事件條例》,對(duì)處置群體性事件的目標(biāo)任務(wù)、主體、基本原則、工作機(jī)制及善后等方面的工作以法律的形式加以規(guī)范。
(五)健全和暢通利益訴求渠道,充分發(fā)揮權(quán)益保障機(jī)制作用
要建立民情民意表達(dá)訴求機(jī)制,通過民情員、專家咨詢、群眾聽證等,減少?zèng)Q策的隨意性;要拓寬民情民意表達(dá)訴求渠道,通過公布聯(lián)系方式、工作程序,便于群眾聯(lián)系監(jiān)督;要規(guī)范完善利益處理程序系統(tǒng),信訪、法院、行政復(fù)議、勞動(dòng)仲裁等應(yīng)當(dāng)各盡其職。此外,為了增強(qiáng)民主、樹立司法權(quán)威,共同強(qiáng)化國家機(jī)關(guān)和公民的法治意識(shí),防止群體性事件一再重演,必須適時(shí)改進(jìn)信訪制度。信訪部門可以推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)與群眾定期協(xié)商對(duì)話制度,通過行政首長接待、政府網(wǎng)站和新聞媒體等多種渠道予以反映問題,盡可能把矛盾化解在初始階段,把問題解決在當(dāng)?shù)鼗蛘呋鶎印?文章出處:湖南省常德市安鄉(xiāng)法院)
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