黑龍江：2010年公務(wù)員申論熱點解讀—醫(yī)療改革

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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源破解農(nóng)村醫(yī)改難題

——山東省濰坊市坊子區(qū)“城鄉(xiāng)一體化醫(yī)改模式”調(diào)研

　　黨的十七大報告中明確提出，科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧。在需要統(tǒng)籌發(fā)展的多種關(guān)系中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無疑處在十分重要地位，而與廣大人民群眾生命健康息息相關(guān)的農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展又起著突出作用。我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建立后，基本解決了廣大農(nóng)村因農(nóng)民看不起病造成的就醫(yī)能力不足的問題，而怎樣為農(nóng)民提供良好的醫(yī)療服務(wù)、提高農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療水平，既是解決農(nóng)民看病難、看病貴等突出問題的關(guān)鍵，也是完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的另一重要因素。

　　自2006年以來，山東省濰坊市坊子區(qū)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村級衛(wèi)生室醫(yī)療水平低下、條件簡陋等問題普遍存在的事實，通過醫(yī)療體制與機制的創(chuàng)新,探索出以政府為主導(dǎo)、區(qū)醫(yī)院為龍頭、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(鎮(zhèn)街衛(wèi)生院)為樞紐、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站(村衛(wèi)生室)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化醫(yī)改模式。該模式不僅使區(qū)域衛(wèi)生資源得到合理配置、基層醫(yī)療服務(wù)水平顯著提升，給新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施提供了重要的服務(wù)保障。更重要的是打破了城鄉(xiāng)醫(yī)療資源分配的“二元結(jié)構(gòu)”，形成了覆蓋城鄉(xiāng)的區(qū)、鎮(zhèn)(街)、村(居)的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在當(dāng)前全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢下，對形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局有著重要意義。

　　一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)改資源是農(nóng)村醫(yī)改的關(guān)鍵

　　長期以來，由于我國社會城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的特征，包括醫(yī)療資源在內(nèi)的各種社會資源享有與分配存在著嚴重不平衡，加之農(nóng)村基層經(jīng)濟和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展失衡與社會保障制度的不健全，廣大農(nóng)村農(nóng)民看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象還比較嚴重。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度形成了以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，對減輕農(nóng)民因疾病帶來的經(jīng)濟負擔(dān)、提高農(nóng)民健康水平起到了重要作用。但是從農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系看，還是存在著嚴峻的問題：

　　1.承擔(dān)農(nóng)村重要醫(yī)療服務(wù)職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展緩慢、醫(yī)療水平低下，甚至存在生存危機。

　　調(diào)查顯示，目前我國基層醫(yī)療機構(gòu)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展水平參差不齊，整體醫(yī)療水平普遍較低，尤其是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于鎮(zhèn)街財政緊張對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院投入相對不足，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)條件差、醫(yī)療設(shè)備與醫(yī)療水平落后;同時，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務(wù)收入低，醫(yī)護人員工作積極性不高，導(dǎo)致醫(yī)療水平降低，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)能力。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)著聯(lián)接城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)的重要功能，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的發(fā)展滯后甚至舉步維艱，根本無法為農(nóng)村提供良好的醫(yī)療服務(wù)，造成“城”與“鄉(xiāng)”之間的衛(wèi)生資源“斷層”，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度所需要的城鄉(xiāng)一體衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)無法形成。

　　2.目前農(nóng)民看病難、看病貴的現(xiàn)象仍比較普遍。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村就醫(yī)呈“兩頭翹”U型結(jié)構(gòu)：一方面，村衛(wèi)生室條件簡陋、醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)低下、診療水平、藥品管理等方面不規(guī)范，存在嚴重安全隱患;另一方面，大量農(nóng)民病號涌向縣級或城里醫(yī)院就診，診療費的提升加上交通費等額外花費，“小病花大錢”和“低水平高醫(yī)療消費”現(xiàn)象嚴重。因此，目前在廣大農(nóng)村“小病扛、中病拖、大病進城;小病拖成大病，大病診斷就是晚期”的現(xiàn)象比較普遍，小病也要進城(縣級醫(yī)院)的“看病難”與小病也花縣級醫(yī)院消費的“看病貴”也普遍存在。

　　3.城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源閑置與浪費嚴重。

　　由于體制與管理機制原因，各地縣級人民醫(yī)院和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無法形成一體化的發(fā)展格局，而變成了單純競爭關(guān)系，城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源無法合理流動與配置。這就造成了一方面農(nóng)村病員大量進城(縣城醫(yī)院)，造成城區(qū)醫(yī)療資源緊張;另一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)衛(wèi)生院卻因為病員少難以為繼，造成衛(wèi)生資源嚴重閑置浪費。

　　二、坊子城鄉(xiāng)一體化醫(yī)改模式的具體做法

　　從2006年開始，山東省濰坊市坊子區(qū)按照城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保健社區(qū)化，資源利用合理化，衛(wèi)生管理一體化的目標(biāo)要求，由區(qū)人民醫(yī)院托管經(jīng)營困難的鎮(zhèn)街衛(wèi)生院，將其改造為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，下設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，實行城鄉(xiāng)衛(wèi)生一體化、集團化管理，連鎖式運作，形成了以政府為主導(dǎo)、區(qū)醫(yī)院為龍頭、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心(鎮(zhèn)街衛(wèi)生院)為樞紐、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站(村衛(wèi)生室)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

　　坊子城鄉(xiāng)一體化醫(yī)改模式具體做法：

　　1.堅持政府主導(dǎo)，公益優(yōu)先。

　　坊子區(qū)人民醫(yī)院受政府委托加強對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的管理，堅持“五個不變”，即：接受區(qū)衛(wèi)生行政部門和鎮(zhèn)街的管理不變、鎮(zhèn)街承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)不變、財產(chǎn)所有權(quán)不變、人員性質(zhì)和工作關(guān)系不變、承擔(dān)的疾控任務(wù)和衛(wèi)生監(jiān)督責(zé)任不變。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心屬于非營利性公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，承擔(dān)所在鎮(zhèn)街城鄉(xiāng)居民的一般性急救、診斷、治療等基本醫(yī)療服務(wù)和預(yù)防保健、計劃生育、健康教育、康復(fù)等公共衛(wèi)生服務(wù)職能。

　　2.對全區(qū)衛(wèi)生資源實行統(tǒng)一管理。

　　人事統(tǒng)一管理：社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心主任由區(qū)醫(yī)院通過公開招聘形式產(chǎn)生，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站站長由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心聘任。區(qū)醫(yī)院對工作人員統(tǒng)一調(diào)配，實行全員定崗、競聘上崗機制。

　　業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理：區(qū)醫(yī)院對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的相關(guān)業(yè)務(wù)進行統(tǒng)一管理，定期進行督促檢查和指導(dǎo)培訓(xùn)。

　　藥品統(tǒng)一配送：區(qū)醫(yī)院設(shè)立藥品配送中心，對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站所需藥品、一次性材料、試劑等進行統(tǒng)一招標(biāo)采購，統(tǒng)一配送。

　　財務(wù)統(tǒng)一核算：區(qū)醫(yī)院對各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的財務(wù)實行統(tǒng)一管理，所有的資金均由醫(yī)院統(tǒng)一調(diào)配使用;社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站實行統(tǒng)一財務(wù)核算。

　　3.堅持平等自愿，互惠互利的原則。

　　在坊子區(qū)衛(wèi)生行政部門的協(xié)調(diào)下，充分征求鎮(zhèn)街和衛(wèi)生院職工的意見，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，坊子區(qū)人民醫(yī)院與各鎮(zhèn)街簽訂托管合同，直接托管衛(wèi)生院。托管后，區(qū)醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建立雙向轉(zhuǎn)診制度和應(yīng)急出診制度，各社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及時將重、急、險病號送到區(qū)醫(yī)院，治療后進行康復(fù)時再轉(zhuǎn)到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，也可由區(qū)醫(yī)院派出專家組直接到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心治療，形成良性轉(zhuǎn)診機制，實現(xiàn)互惠互利。

　　山東省濰坊市坊子區(qū)人民醫(yī)院先后托管了轄區(qū)內(nèi)五個鎮(zhèn)街衛(wèi)生院，改建為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，并投入1000余萬元，對各衛(wèi)生院醫(yī)護用房進行了改造，添置了醫(yī)療設(shè)備，派出管理團隊和醫(yī)療專家70多人，使鎮(zhèn)街衛(wèi)生院逐步走上正常發(fā)展軌道。同時，由區(qū)衛(wèi)生行政管理部門統(tǒng)一規(guī)劃，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對村衛(wèi)生室和城區(qū)診所進行整合，按照農(nóng)村居民3000人左右、城區(qū)居民6000人左右設(shè)置一處社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，投入350余萬元進行改造建設(shè)，更新、配置各種檢查治療設(shè)備，改善了基層衛(wèi)生服務(wù)條件。

　　目前坊子區(qū)共設(shè)置7處社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，下設(shè)76處社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，形成了區(qū)醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站資源共享、信息互通、優(yōu)勢互補的“三位一體”衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時輔之以新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障體系基本形成。