2007年申論熱點每周評析：戶籍制度改革

　　我們上一期的申論熱點評析涉及的是農(nóng)民工權(quán)益問題,并指出民工荒現(xiàn)象的背后折射的是深層的社會體制問題,農(nóng)民工權(quán)益問題的一條很根本的解決方案就在于進行戶籍制度改革,改變原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu).2006年吉林省公務(wù)員考試申論試題就以戶籍制度的改革為切入點進行命題。申論材料包括戶籍制度的產(chǎn)生、戶籍制度的發(fā)展過程、現(xiàn)行戶籍制度的弊端、戶籍制度對人民生活的影響以及其他國家的戶籍制度等內(nèi)容。公安部正在進一步深化戶籍制度改革，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。三農(nóng)問題專家李昌平曾撰文指出：戶籍制度在建立之初并不一定是一項歧視制度，只是實施緊缺生活品配給的手段之一，是適應當時計劃經(jīng)濟體制需要的，在我國工業(yè)化初期發(fā)揮過一定歷史作用。戶籍制度是政府對轄區(qū)人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經(jīng)濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農(nóng)村人口希望進城就業(yè)而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權(quán)以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統(tǒng)一的問題，否則難有實質(zhì)性推進。

　　本期,我們主要分析我國戶籍制度的存在原因,目前現(xiàn)有戶籍制度的弊端以及有關(guān)戶籍制度改革的建議、方案。

　　現(xiàn)行戶籍制度的根本原因和邏輯起點

　　我們先看看我國戶籍制度的變遷:

　　戶籍管理制度變化三階段

　　第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；

　　第二階段，1958～1978年，為嚴格控制期；

　　第三階段，1978年以后，半開放期。

　　建國初期,由于新政權(quán)在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)，均發(fā)生了重大變化。據(jù)統(tǒng)計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數(shù)波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總?cè)丝谥挥?000萬到8000萬。就城市的就業(yè)來看，當時的產(chǎn)業(yè)工人只有600多萬人，失業(yè)人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現(xiàn)的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的文件。

　　1953年4月17日，政務(wù)院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)；1954年3月，內(nèi)務(wù)部和勞動部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》；1957年12月18日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。由此可見當時農(nóng)村人口向城市流動問題的嚴重。1958年，在全國人民代表大會常委委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》之前，公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明，羅瑞卿部長講：“我國社會主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時并舉。無論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計劃進行。因此，城市和農(nóng)村的勞動力，都應當適應社會主義建設(shè)的需要，進行統(tǒng)一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流�！�

　　1、當國家選擇了計劃經(jīng)濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業(yè)化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產(chǎn)權(quán)上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經(jīng)濟的方式推進工業(yè)化建設(shè)。

　　2、新中國計劃經(jīng)濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經(jīng)濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結(jié)構(gòu)變化。其直接的反映就是市場供給與就業(yè)。1953年，我國實行對糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現(xiàn)城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經(jīng)濟全面恢復，糧食連年大幅增產(chǎn)的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場的供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的糧食市場存在這樣的現(xiàn)象：糧食生產(chǎn)總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產(chǎn)的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給充足。在中國傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農(nóng)村的地租總量較高，大量農(nóng)民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現(xiàn)的現(xiàn)象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅，但其中原來可以穩(wěn)定超量進入市場的數(shù)量流失掉了。由于糧食生產(chǎn)的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發(fā)生供給短缺�？梢哉f，糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策是我國城鄉(xiāng)戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質(zhì)性的一步。

　　從就業(yè)的角度看，大量農(nóng)村人口突然涌向城市，其基本原因不會是土改造成的。恰恰相反，土改還會吸收相當一部分農(nóng)村人口進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市的工業(yè)化也不是原因，因為當時城市的失業(yè)人口有400萬之多，同時國家大力推行“三個人的飯五個人吃”的就業(yè)政策。這里的根本原因在于：傳統(tǒng)的以集鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進高級社以后，原本可以在農(nóng)村從事大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟活動的人口，被擠向了城市。而城市大規(guī)模公有制經(jīng)濟的推行，特別是服務(wù)業(yè)的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業(yè)機會。這兩方面的逆向調(diào)節(jié)，使得當時的人口問題迅速激化，加速了城鄉(xiāng)戶籍分割、區(qū)域戶籍遷移設(shè)限政策的出臺。

　　正是由于這一內(nèi)在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農(nóng)村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經(jīng)濟體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。