2007年公考申論熱點問題標本模式：土地征用問題

　�。ǘ�）制度方面的原因

　　1、土地征用制度存在嚴重缺陷

　　當(dāng)前造成土地征用中種種問題的最根本原因是，政府征地的權(quán)力受不到有效的制約，可以隨意決定是否征地、如何征地、是否給予或給予多少補償：

　　（1） 土地征用的范圍過寬

　　現(xiàn)行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，享有對農(nóng)村集體土地的最終處置權(quán)。無論公益用地還是商業(yè)經(jīng)營用地都一概沿用計劃經(jīng)濟時代強制征地的老辦法。這不但與市場經(jīng)濟國家土地征用必須基于公共利益需要的通行原則不符，也直接違背我國憲法關(guān)于土地征用必須是為了公共利益需要的規(guī)定。當(dāng)前土地征用中的種種問題幾乎都根源于此

　�。�2）土地征用程序不健全

　　首先，現(xiàn)行土地征用程序基本上是內(nèi)部程序。已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序，難免流于形式。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發(fā)言權(quán)，征與不征、補與不補、補多少，完全由政府說了算。在國外，土地征用的程序非常嚴格、公正。例如補償金的確定要么是由雙方協(xié)商，協(xié)商不成再由法院裁決（美國）；要么是由中立的估價機構(gòu)來實施（如德國）。在我國補償金的確定是由政府在法定幅度內(nèi)說了算。這必然會造成農(nóng)民得不到應(yīng)有的補償。而且，即使已有“兩公告一登記”制度也很難落實。這既導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人沒有參與、申辯的機會，也使社會輿論無從監(jiān)督。

　　其次，現(xiàn)行土地征用立法中對裁決征地糾紛的規(guī)定過于原則，往往導(dǎo)致糾紛無法解決，失地農(nóng)民告狀無門。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很難勝訴，其正當(dāng)權(quán)權(quán)益也很難得到維護。

　　再次，征地審批環(huán)節(jié)過多，周期過長，效率太低，導(dǎo)致必需的建設(shè)用地難以得到滿足。

　�。�3）征地補償制度滯后

　　第一、憲法對補償未作明確規(guī)定

　　補償是私人財產(chǎn)權(quán)保障的核心內(nèi)容，西方國家憲法中普遍規(guī)定了補償條款。在美國，憲法的補償條款是作為公民請求補償?shù)闹苯臃�律依�?jù)。德國基本法規(guī)定凡法律對私人財產(chǎn)權(quán)進行剝奪與限制時必須規(guī)定補償，否則該法律即為違憲。我國憲法則只有征用沒有補償?shù)囊?guī)定。

　　第二、補償立法漏洞較多

　　由于沒有憲法的明確規(guī)定和違憲審查機制，也沒有其他的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致許多應(yīng)當(dāng)予以補償?shù)那樾螞]有相應(yīng)立法規(guī)定，使私人所遭受的重大損失有時根本得不到任何補償。同時，補償立法在指導(dǎo)思想上存在偏差，往往只重視賦予權(quán)力，而忽視對權(quán)力的限制；只重視行政機關(guān)管理的方便而忽視公民權(quán)益的保障。

　　第三、補償立法層次繁雜

　　補償關(guān)系著私人財產(chǎn)權(quán)的保障，根據(jù)法律保留原則，應(yīng)由憲法和法律來規(guī)范。從國外的情況來看，補償?shù)脑O(shè)定都是始于憲法，終于法律。但當(dāng)前我國的補償領(lǐng)域，各層級的規(guī)范文件都可以設(shè)定補償，這往往導(dǎo)致公民的補償權(quán)利被虛置。以土地權(quán)利補償為例，既有土地管理法，也有行政法規(guī)，還有各種各樣的規(guī)章、地方法規(guī)及其他更低層級的規(guī)范性文件。嚴格來講，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。

　　第四、政府單方定價導(dǎo)致補償標準不合理

　　土地征用的實質(zhì)是一種強制購買，不同于稅款的無償征收。在這種買賣中，土地權(quán)人喪失的只是是否售出土地的決定權(quán)，但土地自身的價值不應(yīng)因此降低。既然是購賣，就應(yīng)當(dāng)按照市場價格公平交易，而不應(yīng)由政府單方定價。可以說，政府單方定價是導(dǎo)致補償標準偏低、農(nóng)民損失嚴重的根本原因。

　　第五、補償金發(fā)放程序存在缺陷

　　現(xiàn)行補償金發(fā)放程序環(huán)節(jié)過多，時限不明確。而且，土地補償費發(fā)給村級組織，給被征地農(nóng)民的只是安置補助費。這是補償金被克扣、貪污及濫用的直接根源。

　　2、土地產(chǎn)權(quán)不明晰

　　現(xiàn)行法律規(guī)定的土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念。它主要是對生產(chǎn)經(jīng)營方式的一種改變，與人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地制度有著很大的歷史繼承性。農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。承包經(jīng)營權(quán)只是一種債權(quán)，而非獨立的物權(quán)，土地使用權(quán)不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為承包經(jīng)營權(quán)。這與十六屆三中全會提出的明晰產(chǎn)權(quán)的要求不盡一致。應(yīng)進一步深化集體土地產(chǎn)權(quán)改革，通過立法明確農(nóng)民享有完整的土地使用權(quán)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益在征地中得到有效的體現(xiàn)和保障。

　　3、行政法制監(jiān)督制度不健全

　　這是個老問題，也是個大問題。由于監(jiān)督制度不健全，即使在法律有規(guī)定的情況下，有些地方在征用與補償時也不依法辦事。在征地中越權(quán)審批、該補的不補、任意降低補償標準和克扣補償金等現(xiàn)象早已屢見不鮮。其中最關(guān)鍵的是缺乏公正的司法監(jiān)督與救濟。

　　4、基層民主制度不完善

　　由于種種原因，村級民主自身發(fā)育還遠不夠成熟。同時，受上級干預(yù)過多，尤其是農(nóng)村實行稅費改革后，村級組織的行政化傾向、政府對村級組織的控制力實際上是加強了。在這種情況下，村干部又如何能在土地轉(zhuǎn)讓這樣的重大利益問題上代表農(nóng)民說話？村民對補償金的分配和使用又如何有效的進行監(jiān)督？

　　5、干部考核機制不合理

　　當(dāng)前，以經(jīng)濟指標為主的干部政績考核機制在客觀上不利于調(diào)動各級干部維護農(nóng)民權(quán)益和保護耕地的積極性。對市縣以下政府領(lǐng)導(dǎo)的政績考核主要是看經(jīng)濟增長速度、城市發(fā)展狀況、招商引資成果，而在保護耕地、保護農(nóng)民權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標。這就難免造成地方干部重經(jīng)濟發(fā)展，輕耕地保護；重為政府創(chuàng)收，輕農(nóng)民權(quán)益；重自身升遷，輕農(nóng)民的生計。

　　6、土地稅費制度不適當(dāng)

　　按照當(dāng)前國家的有關(guān)規(guī)定，土地收益大部分留給地方，就使地方政府和有關(guān)部門對收費具有很高的積極性。當(dāng)前征地中，政府要課征的稅費主要包括耕地占用稅、新增建設(shè)用地有償使用費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、征地管理費、森林植被恢復(fù)費、水利建設(shè)基金、教育附加費等等，科目極為繁多。這既加大了用地的成本，同時又擠占了應(yīng)付給農(nóng)民的補償金。