在行政法上，執(zhí)法的主體必須是符合法定資格條件的公務(wù)人員，由于執(zhí)法權(quán)的公益性和強(qiáng)制性，法律嚴(yán)格限制其外包發(fā)派給他人。臨時(shí)工只是協(xié)助行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作，做一些如維持秩序、勸導(dǎo)、搬運(yùn)等工作，原本不應(yīng)該享有執(zhí)法權(quán)。如根據(jù)行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)一般不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰，特殊條件下也只能委托符合法定條件的組織實(shí)施，同時(shí)對(duì)其負(fù)責(zé)監(jiān)督并承擔(dān)法律責(zé)任。從這個(gè)角度分析，個(gè)體的臨時(shí)工并不具備執(zhí)法資格，更無(wú)權(quán)作出或?qū)嵤┬姓幜P。無(wú)論是法理上還是立法中，作為國(guó)家權(quán)力最終歸屬者的人民，并未將執(zhí)法權(quán)授予政府部門或法律法規(guī)授權(quán)組織之外的人。
“臨時(shí)工”因懷疑被用來(lái)頂雷不斷曝光，引起公眾非議。在法律視野中，臨時(shí)工究竟有沒(méi)有執(zhí)法權(quán)?政府聘用臨時(shí)工應(yīng)遵循哪些準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序?這些問(wèn)題都需進(jìn)一步厘清。
那么，究竟政府部門應(yīng)不應(yīng)該雇用臨時(shí)工呢?這決不是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，而是一個(gè)關(guān)乎政府權(quán)力邊界與納稅人權(quán)利的法律問(wèn)題。雖然目前還缺乏官方的權(quán)威數(shù)據(jù)，但自古至今，寄生在執(zhí)法系統(tǒng)中的編外人員從來(lái)都不是一個(gè)小數(shù)目。有記者調(diào)查了解到，不少地方的城管、交通、治安等部門，正式編制人員與臨時(shí)工的比例一般在 1:3左右。如此龐大的臨時(shí)工群體，自然需要強(qiáng)大的公共財(cái)政支撐，這就涉及到民主政治的關(guān)鍵:到底誰(shuí)有權(quán)力允許政府雇用臨時(shí)工?如果臨時(shí)工的開支由執(zhí)法機(jī)關(guān)自行解決，那么“羊毛出在羊身上”，這部分負(fù)擔(dān)最終還是轉(zhuǎn)嫁到相對(duì)人身上，加劇執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。而如果臨時(shí)工的開支統(tǒng)一納入國(guó)家財(cái)政，那么動(dòng)用納稅人的錢，就不能由政府部門自己說(shuō)了算，而必須尋求納稅人同意的正當(dāng)法律程序。
近年來(lái)，隨著行政法治發(fā)展和政府組織機(jī)構(gòu)改革，立法對(duì)行政編制的控制越來(lái)越嚴(yán)格，而一些部門承擔(dān)的社會(huì)管理事務(wù)并沒(méi)有減少，從而導(dǎo)致政府部門事權(quán)與法定編制之間的矛盾突出，事權(quán)擴(kuò)大而編制難擴(kuò)，臨時(shí)工因不受編制數(shù)量限制便應(yīng)運(yùn)而生，久而久之甚至產(chǎn)生雇用臨時(shí)工代替正規(guī)執(zhí)法人員的路徑依賴�，F(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)公共管理事務(wù)日益繁雜，臨時(shí)工進(jìn)入執(zhí)法體系有其一定的合理性與必要性，有利于提高行政效率、節(jié)約行政成本。我們不能“因噎廢食”，對(duì)執(zhí)法體系中的臨時(shí)工進(jìn)行 “一刀切”取締。法律對(duì)政府權(quán)力邊界的控制，并不是要從根本上否棄其雇用臨時(shí)工的權(quán)力，而是要將其納入依法管理的框架中，從立法上對(duì)雇用臨時(shí)工的崗位、人數(shù)、職責(zé)等進(jìn)行規(guī)范。
在行政組織法上，就執(zhí)法體系中的臨時(shí)工做全國(guó)性立法無(wú)疑難度很大，因?yàn)椴煌胤�、不同部門的臨時(shí)工需求不好統(tǒng)一衡量。筆者認(rèn)為，國(guó)家層面的立法重在明晰臨時(shí)工身份，確定政府雇員的一般原則、基本標(biāo)準(zhǔn)等;具體的數(shù)量、資質(zhì)條件、權(quán)責(zé)等可交由地方根據(jù)自己的情況進(jìn)行立法規(guī)范。例如，南京市就出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范市級(jí)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位編外人員管理的意見》，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)編外人員員額總數(shù)原則上不得超出該機(jī)關(guān)行政編制的10%。在地方對(duì)政府雇員與正式編制人員作出比例限定后，各部門按照崗位需求在此范圍內(nèi)進(jìn)行合理分配。當(dāng)然，這樣的規(guī)范必須上升為地方性立法，由地方人大審查批準(zhǔn)，從而體現(xiàn)出政府雇員征求人民代表同意的正當(dāng)程序。
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