2011社工政策法規(guī)：社會政策基本概念及基本原理

　　(三) “社會政策”與其它類似概念的關系

　　1. 社會政策與社會福利

　　(1) “社會福利”概念的涵義

　　“社會福利”(Social Welfare)一詞在日常生活、政治活動和學術研究中都是常用詞，但同時也是一個歧異很大的概念，在不同國家和不同領域中，這一用語有很大的差異。歸納起來看，“福利”一詞有以下三種常用的含義。

　　首先，從最一般的意義上看，“福利”一詞常常指人們社會生活的一種良好的狀態(tài)和總體上的利益�！案＠�”的這種含義中包含了富裕、幸福、平等等人們追求的價值目標，或者按照某些理論中的用法，凡是對人或社會有效用的東西都可以看成是福利。

　　其次，“福利”是一種按照實際需要而進行的財富分配方式，如福利性住房分配制度、福利性醫(yī)療制度等。福利性分配是當代社會中與按勞分配和按資本分配并列的三大分配方式之一。

　　再有，“福利”指對特殊社會成員提供特殊服務的方式。在一些國家(如美國)的日常用語和正式文獻中，“社會福利”一詞常常用作指一些專門針對特殊困難群體(如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒等)的社會救濟和特殊服務。

　　在以上三種福利概念中，第一種的外延太大，包含的內(nèi)容太廣。因為對于增進人們生活幸福而言，不僅需要社會意義上的行動，而且還需要經(jīng)濟行動，而第三種福利概念又太窄，所包含的行動內(nèi)容太少。因此，從目前各國對社會政策概念的實際使用情況看，其所指向的“社會福利”一般都是指上述第二個層次上的含義。從這個意義上看，社會福利一般指不以直接的商業(yè)性交換為原則，而是按照人們的實際需要來提供物質(zhì)產(chǎn)品和服務的制度。更具體說，所謂社會福利，就是在公共資金的支持下向社會成員無償或低償提供物質(zhì)或服務產(chǎn)品的制度和過程。這里有兩個基本的含義，第一，社會福利是為社會成員直接提供物質(zhì)和服務產(chǎn)品的過程;第二，福利性項目應該有公共資金的支持，并且因此能夠無償或低償?shù)靥峁┙o受益者。

　　福利性的分配方式有分為兩種，一種是將某種財富(物質(zhì)產(chǎn)品或服務等)在所有社會成員平均分配，或在某類群體中進行平均分配的方式。例如，如所有的社會成員都享有政府對物價的補貼，某些為老年人、殘疾人或兒童普遍提供的補貼或優(yōu)惠等。第二種福利性分配是向具有特殊需求的人提供物質(zhì)或服務幫助，例如社會保障(尤其是社會救助)，以及各種對特殊困難者的幫助項目等。

　　此外，社會福利項目是直接面向個人和家庭的提供的具體的物質(zhì)或服務，而不包括政府在城市公共事業(yè)、交通運輸?shù)然�礎設施建設、以及文化娛樂設施建設方面的項目，盡管這些項目的成果也是由公共開支支持的，并且是為社會成員所平等和無償(或低償)使用的。

　　(2)社會政策與社會福利的關系

　　由于在當代社會中社會福利項目大多數(shù)都是由政府或其他非營利機構直接投入并管理，因此，劃分是否屬于社會福利項目只需要看它是否向社會成員提供物質(zhì)和服務幫助，以及是否由公共資金或優(yōu)惠政策支持，因而接受者可以免費或低費地獲得這些物質(zhì)和服務產(chǎn)品。從這個角度看，在許多國家和許多研究者所使用的“社會政策”與“社會福利”這兩個概念所指的行動領域可能是一致的，以至于在許多文獻中這兩個概念可以互換使用。

　　但是另一方面這兩個概念在表達問題的側重點上也有所不同。首先，這兩個概念表達問題的角度仍有很大的不同。“社會福利”是指一種既定的制度和過程，它可以是人為設計的，也可能是自然形成的。相比之下，社會政策概念則重點強調(diào)政府或其它組織在社會福利領域的干預行動�；蛘哒f，社會福利概念側重反映既有的社會福利制度(包括正式的和非正式的制度)及與其相關的實踐操作模式。而社會政策概念則主要反映政府(或其它組織)在社會福利方面所采取的各種有意識的行動。其次，在不同的國家這兩個概念所包含的外延也并不相同。一些國家在使用社會政策概念時采用其廣義，包含了教育政策等方面的內(nèi)容，而使用社會福利概念時相對比較狹窄，因此導致二者的外延出現(xiàn)一定的差異。因此，在閱讀這一領域的文獻時，應該注意作者對有關概念的具體界定。

　　從研究和學科體系來說，是冠以“社會政策”還是“社會福利”，則主要取決于各國以及不同研究者的習慣。除了美國等少數(shù)國家在使用“社會福利”概念時所指對象比較狹窄以外，其他多數(shù)國家的教學和研究體系中這兩個概念的外延范圍大致上是一致的。

　　2. 社會政策與社會保護

　　(1) 社會保護的基本含義

　　社會保護(Social Protection)是指由政府或其它社會組織建立各種保護性的制度和措施，以避免或減弱某些社會群體在社會-經(jīng)濟變遷(包括經(jīng)濟、政治、社會和文化等方面的制度和結構變化)過程中所受到的利益損害�！吧鐣�保護”概念是在“社會保障”的基礎上提出的，但前者包括的內(nèi)容要多于后者。社會保障主要是指由社會(主要是政府)以社會保險、社會救助和其它一些社會福利的方式向失去勞動能力和勞動機會的公民提供基本的生活保障。而社會保護的含義除了向公民提供基本的生活保障之外，還包括在就業(yè)、教育、醫(yī)療、消費者權利以及其它一些方面的保護。從其目標上看，社會保護的目標主要是為了避免或降低“社會損害”，即它主要著眼于抵消社會-經(jīng)濟和文化變遷中對某些群體的損害。

　　社會保護又分預防性和治療性兩種。前者主要是通過各種手段來提高社會成員的就業(yè)能力和就業(yè)機會，以增強他們自身抵御不利條件的能力，而后者則主要是對社會中受到損害和被排斥的成員提供幫助。

　　預防性保護有兩個主要的原則：一是基本權利保護，即制定各種制度以保護所有社會成員(尤其是貧弱群體)在各個方面的基本權利，二是增能，即通過教育培訓、增加人力資本、社會資本和政治能力等途徑而增強弱勢群體自身的能力。

　　在治療性保護方面也遵循兩個重要的原則，一是補償原則，即認為貧弱群體所受到的損害是由于社會所引起的，社會應為其負有責任，而受損者為社會的發(fā)展做出了犧牲，因此社會(政府)應該給予其相應的補償。二是社會關照原則，即不論社會(政府或某些群體)是應該否對貧弱群體的不幸境況負責，社會(政府或上層群體)都應該對貧弱群體提供幫助，以體現(xiàn)整個社會在人道主義基礎上對貧弱群體的關照。

　　(2) 社會政策與社會保護的關系

　　社會政策與社會保護是兩個既相互關聯(lián)，又不完全相同的概念。在社會保護概念被提出的最初階段，其含義主要指向社會對弱勢群體的保護，并主要著眼于最基本的生活保障和權利保護，因此與社會政策概念的差別較明顯，從實踐上看也只是社會政策體系中的一小部分。但后來隨著人們認識的發(fā)展，社會保護的概念也有了很大的擴展。目前，社會保護的概念從內(nèi)涵上看已經(jīng)不再局限于對貧弱群體的保護，而是強調(diào)對所有社會成員的保護。并且不再是基本生活的保障和最基本權利的保護，而是要提高生活質(zhì)量，并且強調(diào)平等權、發(fā)展權等較高層次的權利。從外延上看，社會保護也已從傳統(tǒng)的社會保障領域擴展到了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、就業(yè)、住房、等各個方面。因此，社會保護與社會政策在內(nèi)涵和外延上都在接近。一些作者甚至認為這兩個概念在歐洲已經(jīng)基本可以等同使用了。

　　3 社會政策與社會立法

　　社會立法(Social legislation)一般是指通過國家立法機構在公共性的社會事務方面制定相關法律的過程。社會立法的內(nèi)容一般包括社會保障立法、社會福利服務立法、教育立法、公共衛(wèi)生與健康保護立法、勞工保護立法、以及在老年人、兒童、殘疾人、以及婦女等群體特殊權利保護和特殊福利待遇等方面的立法。社會立法的實質(zhì)是以法律的方式確定公民在基本的生存、發(fā)展和生活條件等方面的社會權利，明確政府和各類組織在保護公民社會權利和提供各種服務方面所應該承擔的責任，以及規(guī)定各種社會服務的基本制度和程序等。

　　簡單說來，社會立法是制定社會政策的一種方式，是通過國家法律的方式來確立社會政策體系。在許多國家中，政府的相當一部分社會政策都通過國家立法的形式來頒布和實施。

　　4. 社會政策與社會行政

　　社會行政 (Social Administration) 一般指政府行政機構在其職權范圍內(nèi)代表國家所在社會事務方面采取的各種行動的總和。按照這種理解，社會行政的概念可以有三層含義：首先，社會行政代表著政府管理社會事務的領域，在政府所管轄的眾多的事務中，有一部分是屬于社會性事務，這部分事務往往被稱為政府的社會行政領域。其次，社會行政代表特定的政府機構。在任何國家的政府體系中都有一部分機構專門從事社會事務的管理，這部分機構往往被稱為社會行政機構，如教育行政管理機構、公共衛(wèi)生與醫(yī)療行政管理機構、勞動與社會保障行政管理機構、社會福利行政管理機構等。再有，社會行政概念還代表政府管理社會事務的規(guī)則與程序體系。此外，廣義的“社會行政”概念還包含對公共社會服務機構的管理的涵義。

　　總的說來，國家立法和政府行政手段在各項政策的制訂和實施過程中都起著重要的作用，但是二者政策的制訂和實施中的作用和意義也不盡相同，并且二者之間應該是分工互補的關系。