2011社工政策法規(guī)：社會政策基本概念及基本原理

　　第一講 社會政策的基本概念及基本原理

　　從全世界范圍看，社會政策已經是一個相當成熟的學科領域。但是在中國許多人對“社會政策”及一些相關的概念還比較生疏。近年來，學術界和政府文獻及大學教科書中逐漸開始使用“社會政策”的概念，但在理解和使用這一概念及其他一些相關的概念時仍有一些歧義。因此在我們系統(tǒng)學習社會政策知識之前，首先需要搞清楚什么是“社會政策”。

　　作為本系列講座的第一講，本講首先介紹和分析在社會政策學科領域中基礎和核心的概念，即“社會政策”的基本概念。在現(xiàn)代社會中，社會政策是政府公共政策體系中的一個重要類別。因此在分析社會政策基本概念之前，首先要簡要地討論什么是“公共政策”，然后界定“社會政策”概念中“社會”的涵義，即這一概念所概括的政策行動的具體領域。而要理解什么是“公共政策”，又首先需要對什么是“政策”做一簡要的分析。

　　第一節(jié)社會政策的基本概念

　　一、政策與公共政策

　　(一) 政策的概念

　　“政策”一詞大概是當今各國政治、經濟和社會生活中最常用的術語之一。在各種不同的場合，“政策”一詞有不同的含義。因此，我們需要從其一般的含義入手，深入地分析這一概念在政治、經濟和社會生活中更廣泛的意義。

　　1. “政策”的基本含義

　　按照《現(xiàn)代漢語詞典》的定義，“政策”是指“國家和政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務而規(guī)定的行動準則”，即政策主要是指政府和政黨有關行動的規(guī)則體系。我們平時所說的“按政策辦事”、“嚴格執(zhí)行政策”，一般是指這種狹義的政策含義。但從其廣義上看，政策除了包含規(guī)則體系的含義之外，還包含了政府和政黨為實現(xiàn)其目標而制定的總體方針和具體行動的體系。在政府文獻和政策研究文獻中所用的“公共政策”、“經濟政策”、“環(huán)境政策”等都包含了政府或政黨在相關領域中的基本方針和具體行動的體系。本書中所用的“社會政策”也是在這種廣義上的政策概念。

　　2. 政策的基本特征

　　在對政策概念進行定義之前，需要先對政策的基本特征進行簡要的分析，以便更清楚地把握政策概念的本質屬性，以及政策行動與其他社會行動之間的關系。

　　(1)政策是有組織的活動

　　首先，政策是指由特定的組織發(fā)起和實施的行動體系，以及圍繞這種行動而制定的規(guī)則體系。也就是說，政策行動是一種有組織的行動，它是由特定的組織制訂方案和規(guī)則，通過特定的組織及組織體系來調動資源并加以實施的行動過程。從這個角度看，政策行動不同于群眾自發(fā)形成的活動，也不同于一般意義上的社會運動。制定和實施政策的組織被稱為政策的主體。

　　(2)政策具有明確目的性和方向性

　　政府、政黨和其他各類組織為了實現(xiàn)其組織的目標，需要有步驟地采取各種各樣的具體行動。同時，各類組織面臨各種各樣內部和外部的影響因素，也需要隨時做出各種行動上的反應。社會中的各類組織(尤其是擔負復雜任務的組織)都需要通過一定的政策來保證各種具體行動的方向性和計劃性。任何政策都有具體的目標，它們或者是為了實現(xiàn)長遠的組織目標，或者是為了有計劃地處理眼前的各種事務，或者二者兼有。沒有明確目的的隨意行動不能被看成是一種政策。

　　(3)政策具有明確的行動內容。

　　任何一項政策除了具有一定的目標之外，還必須要有明確的行動內容。這一點是一個組織的政策與組織目標的不同之處。只有當一個政府或政黨在一定組織目標的指導下，著手制訂了一系列有關的法規(guī)，或者制定了具體的行動計劃，并且有了完成這一計劃的具體行動內容、方案和手段時，才能說這個政府或政黨已經有了一定的政策。

　　(4)政策是規(guī)則體系與行動體系的結合

　　從行動內容上看，政策既可以是某一組織為某類活動制訂的一套規(guī)則體系，也可以是這一組織具體實施或參與的活動，并且在很多情況下是兼有制訂規(guī)則體系和實施具體的行動。作為一套規(guī)則體系，它表現(xiàn)為各種法律、法規(guī)、條例、規(guī)定等;而作為實施或參與的具體活動，它又表現(xiàn)為各類組織為完成各項任務而制訂的各種計劃、方案、措施和各種具體的活動項目，以及在此過程中所投入的人力和經費等。

　　3. 政策概念的定義

　　根據(jù)以上對政策基本特征的分析，我們可以對“政策“概念做出如下的定義：“政策是指政府、政黨或其它組織為實現(xiàn)其目標而制定的各種規(guī)則和采取的各種行動的總和。”這一定義包括了三層含義。第一，政策的主體可以是社會中的各種組織，但政府和政黨的政策體系在社會中的影響最大;第二，政策的目標是為了實現(xiàn)組織的目標，以及圍繞組織的目標而有序地處理各項日常事務;第三，政策包含了規(guī)則體系和各種具體的行動。

　　4.政策概念與其它一些概念的關系

　　(1)政策與制度

　　“制度”(或“社會制度”)主要指一種規(guī)范體系，以及與其相對應的結構(組織或群體等)和必要的物質條件。而政策是一個組織為達其目標而采取的行動。政策與制度之間有許多相通之處，首先，政策中包含了規(guī)則的要素，這與制度是相通的;其次，絕大部分政策往往都是在既定的制度基礎上制定和實施的。再有，政策行動可以建立一套新的制度或改變現(xiàn)有的制度，即政策行動的成果可以轉化為一定的制度。

　　但另一方面，政策與制度也有一些不同之處。

　　首先從基本視角上看，制度主要是指一套既定的規(guī)則、結構和行為規(guī)范，而政策則主要是指一個組織在一個領域中的行動體系。制度概念是從靜態(tài)的視角，而政策概念則主要是從動態(tài)的視角去反映一個領域的狀況。

　　其次，就規(guī)范的要素而言，盡管政策和制度都包含了規(guī)范的要素，但制度概念所包含的規(guī)范要素主要是一種客觀的、既定的規(guī)范體系。而政策概念中的規(guī)范要素主要是指一個組織制訂和實施特定規(guī)范體系的行動。

　　再有，從產生的方式上看，制度既可以是自上而下規(guī)定的，也可以是以約定俗成的方式自然形成的;而政策則是一個組織有目的地制定和實施的。或者說，制度可以是內部自發(fā)的和自然形成的，但政策卻是人為的。

　　(2)政策與立法

　　在當代各國，政府的政策往往通過立法和行政的方式來頒布和實施，也就是說，立法和行政是實施政策的兩類主要的手段。政府的政策與國家的立法和政府的行政過程密切相關，但又不完全等同。

　　政府的政策與國家的立法具有交叉關系。在許多國家中，政府的相當一部分政策都通過國家立法的形式來制定并頒布實施。通過國家立法的形式來頒布和實施政策具有雙重的意義。首先，通過國家的立法程序可以使政府的政策更能夠代表民眾的意愿，能夠更好地體現(xiàn)民意和民主決策的原則，同時也會使各種政策具有更堅實的民眾基礎。其次，以立法的形式來確立一項政策能夠使該政策具有更強的權威性。

　　(3)政策與行政

　　行政一般指政府機構在其職權范圍內代表國家所采取的各種行動的總和。行政與政策的關系密切。首先，政府行政機構在政策制訂過程中常常起到關鍵性的作用。其次，至少絕大多數(shù)的政策，無論其是否通過國家立法，一般都由政府行政機構或其委托的機構來組織實施。

　　(4)政策與計劃

　　國家的經濟與社會發(fā)展計劃的實質是國家(政府)對經濟與社會運行過程實施的宏觀干預，通過對各種資源實施優(yōu)化配置而達到經濟與社會的協(xié)調發(fā)展。計劃與政策密切相關。一個組織的計劃體現(xiàn)了該組織的有關政策。任何組織對其行動計劃的編制總是按照其有關的政策進行的。計劃的內容一般是對其相關政策的具體化和系統(tǒng)化。其次，計劃是實施政策的一種方式，也是政策行動的具體方案。由于政府或其它組織的政策往往涉及到許多方面的行動，因此需要通過計劃的方式來將各方面的行動整合起來，以便使各種行動能夠協(xié)調配合。國家的各種計劃一般分為“指令性計劃”和“指導性計劃”。前者規(guī)定了政府及其附屬的機構必須要完成的任務。它不僅在內容上體現(xiàn)了政府的有關政策，而且具有較高的強制性，是一種“強政策手段”。而后者則只是體現(xiàn)了政府的相關政策傾向，但在行動上不具備強制性，因此是一種“弱政策手段”。