2011年社會工作者考試：社會政策的基本知識二

　　社會政策的基本概念

　　社會政策(Social Policy)的概念起源于歐洲，第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著社會政策學(xué)科在歐洲的迅速發(fā)展，以及它全世界的擴(kuò)展，這一概念也為越來越多的國家所使用。但是在各國使用這一概念時仍然存在著一些不同的理解。在本節(jié)中，我們主要對這一概念的基本含義做出分析。

　　(一) 社會政策的定義與實(shí)質(zhì)

　　社會政策是公共政策中的一個領(lǐng)域。在公共政策的概念框架中理解什么是社會政策，其實(shí)質(zhì)就是討論如何從整個公共政策體系中劃分出應(yīng)該屬于“社會政策”的專門領(lǐng)域。從這個角度看，定義社會政策概念或劃分社會政策領(lǐng)域可以從兩個不同的方面來進(jìn)行，一是仔細(xì)分析社會政策概念中“社會”一詞的涵義，從而清楚地把握這一概念的內(nèi)涵和外延;二是具體看看各國政府在公共政策實(shí)踐中是如何社會政策與其他公共政策的界限的，從政策實(shí)踐中總結(jié)出我們對社會政策概念的理解。

　　1. 社會政策的定義

　　對社會政策的定義可以從這一概念的詞義上和政府社會政策的實(shí)踐上去理解。

　　(1)從概念上看，社會政策中的“社會”一詞是取其狹義的用法。這里“社會”概念包含了幾層意思：

　　---- 直接與社會中人們的具體生活有關(guān)，

　　---- 具有非經(jīng)濟(jì)性的特征，

　　---- 一般只局限于國內(nèi)事務(wù)，

　　---- 具有社會性的目標(biāo)等。

　　最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，政府的社會政策具有社會性的目標(biāo)，這種目標(biāo)在各國可能有所不同，但一般包含以下幾個方面：滿足社會成員的基本需求、解決社會問題、保持社會穩(wěn)定和提高社會生活質(zhì)量等。

　　由于社會政策具有多重目標(biāo)，而不同的研究者往往從其某一個方面入手，對社會政策做出不同的解釋，因而就產(chǎn)生了對這一概念不同的定義。但盡管研究者們在對概念的理解和定義上有所不同，但基本一致的一點(diǎn)是，社會政策是政府在某種社會價值的指導(dǎo)下，為達(dá)到某種社會性的目標(biāo)而采取的社會性行動的總和。

　　社會性價值：是指在社會中具有廣泛代表性的價值體系，或者是能夠代表大多數(shù)人利益的價值訴求，而不是只反映少數(shù)群體的價值立場。

　　社會性目標(biāo)：是指它一般不為了直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或整個社會物質(zhì)財(cái)富的增多，而是為了通過更加公平的分配各種資源而滿足大多數(shù)人(尤其是下層群體)的各種需要，以增強(qiáng)社會的整合和穩(wěn)定，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會進(jìn)步。

　　社會性行動：是指社會政策是社會成員廣泛參與的行動。盡管社會政策一般也是由政府主導(dǎo)的，具有自上而下的特點(diǎn)，但與其它政策相比，政府的社會政策所直接涉及和間接影響的人群數(shù)量要廣泛得多。并且，在社會政策過程中，社會成員往往并不只是被動地受影響，而是在很多情況下都積極參與社會政策的行動過程。

　　(2)從政府公共政策實(shí)踐的角度看，社會政策是政府向社會成員提供社會服務(wù)和實(shí)施社會管理的政策體系。從政策實(shí)踐上看，政府的社會政策首先旨在向廣大的社會成員，尤其是其中的困難群體提供各種社會服務(wù)。工業(yè)化以來，各國政府為社會成員提供的各種社會服務(wù)越來越多，其范圍包含了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社會保障、以及對老年人、殘疾人、兒童和貧困者等特殊困難群體提供的各種服務(wù)，已經(jīng)形成了很龐大的社會服務(wù)體系。而政府正是通過一定的社會政策而在這些社會服務(wù)領(lǐng)域建立運(yùn)行規(guī)則、調(diào)動必要的資源以及建立組織體系等。同時，社會政策還與社會管理有關(guān)。在工業(yè)化社會以前，各國政府一般只靠國家機(jī)器的“專政”和在文化方面的“教化”去管理社會。19世紀(jì)80年代德國社會保險制度的建立標(biāo)志著開始通過一定的社會政策，通過向社會中的人提供各種必要的服務(wù)來達(dá)到社會管理的目標(biāo)。20世紀(jì)中葉以來“福利國家”體制的形成，使社會政策與社會管理更緊密地結(jié)合在一起。此后，各國政府都廣泛實(shí)施各項(xiàng)社會政策，通過滿足社會成員的基本需求、解決社會問題、以及樹立公平的社會觀念來達(dá)到加強(qiáng)社會管理的效果。

　　(3)從運(yùn)行原則上看，社會政策屬于福利性原則的領(lǐng)域。不論從理論上還是在政策實(shí)踐上，社會政策的一個基本特征是其非商業(yè)性運(yùn)行的原則。社會政策是政府向公民提供的社會服務(wù)，以滿足后者的需求。但這種服務(wù)之所以被稱為“社會服務(wù)”，主要是由于其服務(wù)的性質(zhì)和過程堅(jiān)持了非商業(yè)化的原則，即不是按照市場的價值去等價交換，而是以社會關(guān)照、社會補(bǔ)償?shù)仍瓌t為基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，社會政策明顯不同于以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策。因此，在一些教科書中直接將“社會政策”等同于“社會福利政策”。

　　根據(jù)以上分析，我們可以將社會政策定義為“政府或其他組織在一定社會價值的指導(dǎo)下，為了達(dá)到其社會目標(biāo)而采取的各種社會性行動的總和”。

　　2. 社會政策的實(shí)質(zhì)

　　社會政策的實(shí)質(zhì)是政府在社會福利事務(wù)領(lǐng)域中的干預(yù)行動。在過去很長的歷史中，政府一般不直接關(guān)照老百姓的生活問題，對各種社會事務(wù)也很少直接管理。普通老百姓一般通過自給自足和一定的市場交換去滿足他們的各種需求。家庭、鄰里和社區(qū)組織和其他民間機(jī)構(gòu)也提供著各種補(bǔ)充性的或保障性的服務(wù)。同時，社會管理也一般在地方社區(qū)中進(jìn)行。但在工業(yè)化以來，隨著經(jīng)濟(jì)及社會條件的巨大變化，原來的家庭和地方社區(qū)的社會服務(wù)體系和社會管理體系不再奏效，需要探索另外的機(jī)制。從這個角度看，政府的社會政策行動是在原來的社會福利制度體系中實(shí)施干預(yù)：通過在社會福利事務(wù)上建立必要的強(qiáng)制性規(guī)則，并注入必要的資源，以引導(dǎo)社會福利體系向著良性方向發(fā)展。

　　但是，政府干預(yù)社會福利事務(wù)并不必然是政府包辦社會福利事務(wù)。盡管曾經(jīng)有過政府包辦社會福利事務(wù)的社會政策模式，但現(xiàn)階段各國社會政策的理論與實(shí)踐都更加強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下各類組織和個人廣泛參與社會福利事務(wù)。同時，各國政府干預(yù)社會福利事務(wù)的程度和方式也有很大的差異。在有的國家中政府在社會福利領(lǐng)域投入了大量的人力物力和財(cái)力，甚至幾乎完全取代了原有的傳統(tǒng)福利體制，政府所負(fù)責(zé)社會福利事項(xiàng)也越來越全面和完善。相比之下，在另外一些國家中政府在社會福利事務(wù)方面投入的公共資源則較少，他們更愿意讓傳統(tǒng)的社會福利體制繼續(xù)發(fā)揮作用，而政府更多地扮演著組織、動員和協(xié)調(diào)的角色，只是在傳統(tǒng)的社區(qū)或非政府組織發(fā)生功能性障礙時，政府再出臺社會政策去解決。同時，政府對社會福利事務(wù)實(shí)施干預(yù)的方式也不盡相同。在有的情況下，政府可以按照一個預(yù)先研究好的社會政策綱領(lǐng)來制定和實(shí)施高層次的社會政策方案(如二戰(zhàn)以后英國按照貝弗里奇報(bào)告的藍(lán)圖所設(shè)計(jì)的“社會政策”體系)。但更多的情況是以解決問題為導(dǎo)向的社會政策模式：政府及其所屬機(jī)構(gòu)每天在處理大量具體工作的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)并總結(jié)現(xiàn)階段所存在的問題，在解決具體問題的過程中不斷形成新的社會政策。