【社會問題的背景】
(1) 2010年10月9日,中國發(fā)展研究基金會在上海發(fā)布《中國發(fā)展報告2010:促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》,對中國城市化進程提出了有關(guān)政策建議。
報告主筆之一、國家發(fā)展與改革委員會秘書長楊偉民在發(fā)布會上指出,中國城市化帶有“半城市化 ”特征,有關(guān)統(tǒng)計包括約1億4500萬在城市生活、但沒有享受到和城市居民同等公共福利和政治權(quán)利待遇的農(nóng)民工,也包括約1億4000萬在鎮(zhèn)區(qū)生活但從事務(wù)農(nóng)的農(nóng)業(yè)戶籍人口。這些并沒有真正轉(zhuǎn)變身份的城市人口約占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘囊话搿?/P>
他表示,考慮到實際操作的可行性,中國在推進戶籍制度改革的過程中,農(nóng)民工市民化不宜采取統(tǒng)一開放所有地區(qū)、所有城市戶籍的方式,而是應(yīng)根據(jù)地方實際情況和承載能力,在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上,以“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”的方式進行。
城市化率2030年達65%
年均2000萬人進城落戶
(2)這個由十余名中國國內(nèi)官員和學(xué)者歷時一年半撰寫而成、但不代表官方意見的報告提出,從“十二五”(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃,2011至2015年)開始,用20年時間解決中國的“半城市化”問題,使中國城市化率在2030年達到65%。這意味著以平均每年2000萬人的速度,解決4億農(nóng)民工及其家屬的進城和落戶問題。
報告估計,當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本約為每人10萬元人民幣(約2萬新元),以此推算,有關(guān)工作每年需2萬億元的資金投入,必須由中央政府、地方政府和市場分擔(dān)。
官方數(shù)據(jù)顯示,到2009年,中國城鎮(zhèn)人口已達到6億2200萬人,城鎮(zhèn)化率為46.6%。
不會大規(guī)模創(chuàng)造就業(yè)
(3)在城市形態(tài)和布局不均衡、資源和環(huán)境約束嚴(yán)峻等方面的大背景下,報告也認為,由于發(fā)展小城鎮(zhèn)的資源成本高、大量發(fā)展小城鎮(zhèn)的社會成本過高,小城鎮(zhèn)不應(yīng)成為未來中國城市化的主體形態(tài)。
報告說:“小城鎮(zhèn)的功能特點決定了大多數(shù)小城鎮(zhèn)不會持續(xù)、大規(guī)模地創(chuàng)造就業(yè)崗位,因而即使有再多的政策扶持,也難以成長壯大”;“在我國(中國)這種多級行政區(qū)劃以及各級政府大量介入經(jīng)濟生活的情況下,發(fā)展小城鎮(zhèn),就是發(fā)展自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣政府駐地,發(fā)展自己的政治中心。結(jié)果是誰都可以壯大規(guī)模,誰都難以壯大規(guī)模;誰都在完善城鎮(zhèn)功能,誰都難以完善城鎮(zhèn)功能;誰都可以吸引農(nóng)民進入,誰都難以吸引農(nóng)民進入。”
報告主張,優(yōu)化開發(fā)三個特大城市群(環(huán)渤海、長三角、珠三角)和重點發(fā)展另外八個大城市群(黑龍江哈大齊與吉林長吉地區(qū)、閩東南地區(qū)、江淮地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游地區(qū)、關(guān)中平原地區(qū)、成渝地區(qū)、北部灣地區(qū)),讓中國走上緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。
今年年初,中共中央一號文件提出的其中一個重點,是要將中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點。
(4)《中國發(fā)展報告2010:促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》,該報告把“農(nóng)民工市民化”作為推進中國城市化的主要任務(wù),指出從2010年到2030年,中國應(yīng)以平均每年2000萬人的速度,基本解決已在城市中的和未來進城的4億農(nóng)民工,以及他們愿意留在城市生活的家屬的市民化問題。而進城落戶的農(nóng)民工,應(yīng)與城市原有居民享受同等的公共服務(wù)和各項權(quán)利。
以個人身份參與報告編撰的中國國家發(fā)改委秘書長楊偉民表示,中國未來幾十年要保持快速發(fā)展需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長的方式,其中擴大內(nèi)需至關(guān)重要,而當(dāng)前中國最大的內(nèi)需就是城市化,“如果讓4億農(nóng)民工及其家庭市民化,那他們將會創(chuàng)造巨大的內(nèi)需”。
該報告建議,應(yīng)先讓有穩(wěn)定職業(yè)、享有社會保障和固定住所的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為市民,中小城市和小城鎮(zhèn)可完全放開戶籍限制,大城市和特大城市則根據(jù)綜合承載能力逐步放寬落戶條件。同時,修訂土地承包法關(guān)于農(nóng)民舉家遷往城市落戶就要取消其土地承包權(quán)的條款,可以考慮保留一定時期,如3到5年的土地承包權(quán)。
不過使農(nóng)民工市民化需要巨額的資金投入。報告課題組調(diào)研結(jié)果顯示,中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本約在10萬元人民幣左右。這意味著中國未來每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需要投入2萬億資金。
【核心觀點】
(1)與快速的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移相比,農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換一直不徹底或嚴(yán)重滯后,這導(dǎo)致城市化嚴(yán)重滯后,并越來越對未來經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展形成障礙。中宜教育戴斌老師認為,加快推進農(nóng)民工市民化是擴大內(nèi)需特別是擴大消費需求的關(guān)鍵性舉措,同時,也是加快社會體制全面轉(zhuǎn)型的主要著力點,由此可從根本上解決二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題,促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(2)推進農(nóng)民工市民化將提高城市化率、轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式,釋放巨大的消費需求,大大促進農(nóng)民生活方式的現(xiàn)代化,社會素質(zhì)明顯提高,并成為擴大內(nèi)需的新增長點。中國城市化最本質(zhì)的部分是人口城市化,而不是城市地域的擴張及房地產(chǎn)的發(fā)展,過去以房地產(chǎn)發(fā)展和城市地域為主的城市化是一種畸形城市化。未來城市化的核心是要推進農(nóng)民工從勞動力的城市化向家庭的城市化轉(zhuǎn)變,亦即從半城市化向完全城市化的轉(zhuǎn)變。
(3)中國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)到了一個新的階段,即通過加快社會發(fā)展來促進經(jīng)濟發(fā)展的階段。一些社會問題特別是社會體制改革滯后正嚴(yán)重制約經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ陌l(fā)揮。社會體制改革滯后既表現(xiàn)在總體上教育、醫(yī)療改革不到位,社會保障制度不完善,更表現(xiàn)為以城鄉(xiāng)戶籍分割的社會體制改革嚴(yán)重滯后。中宜教育戴老師認為,這里關(guān)鍵是促進農(nóng)民工的市民化過程,消除城鄉(xiāng)戶籍分割的社會制度阻礙,促進城鄉(xiāng)一體化和經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
(4)提高農(nóng)民的社會地位,促進分享社會的形成,社會將會更加和諧穩(wěn)定。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障、住房保障和就業(yè)保障是近期中國必須著力解決的五大民生問題。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度主要癥結(jié)正是與戶口相掛鉤的五大民生權(quán)利在制度安排上嚴(yán)重不平等。完全轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘霓r(nóng)民工在五大民生與原市民享有同樣的權(quán)利。農(nóng)民由此將會獲得更多分享經(jīng)濟社會發(fā)展的機會,收入分配將會趨于合理,社會更加和諧穩(wěn)定。
(5)大規(guī)模的農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份變成市民,可以為農(nóng)村土地實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件,從而大幅度地提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率,同時,可以較快地增加農(nóng)村居民的人均收入,縮小城鄉(xiāng)差距。
(6)從對策角度,戴斌老師認為我們應(yīng)該從三方面推進農(nóng)民工的市民化:一、加快推進戶籍制度改革,可分省內(nèi)和跨省兩種類型采取有別的戶籍改革措施。二、主要依托流出地中小城市(包括縣城)推進身份轉(zhuǎn)換。從經(jīng)濟和社會成本角度看,最經(jīng)濟的途徑是依托流出地中小城市(包括縣城)來推進農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。這里關(guān)鍵是要將農(nóng)民市民化過程與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移相結(jié)合。三、建立包括農(nóng)民工市民化在內(nèi)的完善的住房保障體系是關(guān)鍵。農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份不僅是取消農(nóng)民工的稱呼或戶籍登記制度一元化(統(tǒng)一都叫居民)這么簡單。它涉及一系列為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會地位平等所需各種權(quán)力的調(diào)整和再分配,即農(nóng)民工轉(zhuǎn)換身份需要支付巨大的改革成本,并建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本社會福利制度和人口自由遷移制度。
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