2010年國家公務員(新大綱)申論熱點：政府職能轉變

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　　從產(chǎn)能過剩爭論看政府職能的轉變

　　一、由汽車產(chǎn)量過剩引發(fā)的產(chǎn)能過剩爭論以及政府經(jīng)濟職能的錯位

　　汽車行業(yè)是近年來我國增產(chǎn)速度最快的行業(yè)之一，因其對鋼產(chǎn)量的超常增長影響特別突出，曾一度成為國家宏觀調(diào)控的目標。但國家發(fā)改委在2007年經(jīng)濟運行工作會議上關于“2008年汽車產(chǎn)量將超過1000萬輛，轎車產(chǎn)量超過500萬輛，應該不成問題。現(xiàn)在來看，汽車產(chǎn)業(yè)更加突出的問題是提高整個汽車行業(yè)質量”的表述，意味著該行業(yè)調(diào)控已告一段落。從今年全國汽車實際產(chǎn)量來看，亦似乎印證了這一點。據(jù)國家統(tǒng)計局披露的《工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量及增長速度》資料，2008年1—9月份全國生產(chǎn)汽車747.8萬輛，較去年同期增長13.6%;而同期全國粗鋼產(chǎn)量為39095.27萬噸，僅較去年同期增長6.2%。汽車產(chǎn)量同期增長速度遠超出粗鋼產(chǎn)量的增長速度。由此，國內(nèi)眾多經(jīng)濟專家對這種在西方經(jīng)濟模式中稱之為“以礦物燃料為基礎，以汽車為中心，充斥著一次性物品的經(jīng)濟”開展了一場產(chǎn)能過剩的大爭論，并將關注的焦點逐漸集中在政府經(jīng)濟職能的有效改進方面。筆者歸結出的主要觀點如下：

　　(一)產(chǎn)能過剩源于消費能力短缺

　　真正與稀缺資源對峙的是消費能力而不是消費欲望，而消費能力是有限的。因此，現(xiàn)實經(jīng)濟生活常常表現(xiàn)出生產(chǎn)能力大于消費能力的傾向。作為常態(tài)，生產(chǎn)能力的實現(xiàn)要受到消費能力的制約，而不是相反。同時，過剩生產(chǎn)能力是一種“存量生產(chǎn)能力”，如果能夠在經(jīng)濟中找出一個在量上和其相當，有支付能力、有需求愿望但未能得到滿足的“存量需求”，將這個存量需求釋放出來，就能夠較快地走出通貨緊縮的困境。換言之，我國是一個正處轉型期的發(fā)展中國家，由于結構性、政策性原因，國民經(jīng)濟中存在不少存量需求。若能將這些結構、政策性障礙消除，讓那些存量需求迸發(fā)出來，就能夠在較短的時間里把過剩的生產(chǎn)能力消化掉。

　　(二)產(chǎn)能過剩是一個偽命題

　　所謂剩余都是短缺造成的，有多少剩余必有多少短缺。政府的責任是調(diào)整國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，集中精力解決公共品短缺問題且做好自身的改革。我國當前處于兩種生產(chǎn)方式的矛盾、二元社會結構的矛盾即國民經(jīng)濟主要矛盾三七開階段，生活在農(nóng)村的9億人口至少80%需要進入城市就業(yè)和居住，才能改造小農(nóng)生產(chǎn)方式，建成社會主義新農(nóng)村。我國要實現(xiàn)城鄉(xiāng)在生產(chǎn)方式、社會結構上的一體化，需要在50年的時間內(nèi)，每年至少轉移2000萬農(nóng)村人口。同進城農(nóng)民在城市解決吃、住、用、行、教育、醫(yī)療的需求相比，那些所謂產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)能不是過剩的問題，而是嚴重短缺。所謂產(chǎn)能過剩是由于體制的障礙才出現(xiàn)的。具體講，我國以重化工業(yè)為主的本輪產(chǎn)能過剩，是轉軌經(jīng)濟中出現(xiàn)的一種特殊的產(chǎn)業(yè)組織現(xiàn)象。汽車、鋼鐵、電解鋁、水泥、電等都是如此。

　　(三)反市場規(guī)律的經(jīng)濟現(xiàn)象

　　我國目前龐大的生產(chǎn)能力過剩，主要是上世紀90年代產(chǎn)業(yè)結構再呈趨同態(tài)勢的結果。由于各級政府具有資源配置功能，加之地方、部門與個人的利益驅動，由此基本上未能改變地方政府“拍腦袋”決定投資方案的行為模式�？梢哉f，造成我國生產(chǎn)能力嚴重過剩的原因主要是投資誤導、資源配置不當，而投資誤導的主角更多的是指向地方政府。最值得注意的就是中央政府與地方政府在作為投資主體時的利益不一致，這是造成目前產(chǎn)業(yè)結構失衡的主要原因。此外，我國的商品過剩是在產(chǎn)業(yè)技術水平落后、生產(chǎn)率普遍低下、產(chǎn)品競爭力不強基礎上的過剩。按照一般常規(guī)，在過剩狀態(tài)下，買方會在買賣雙方的競爭中逐漸處于有利地位，生產(chǎn)領域中會逐漸優(yōu)勝劣汰，流通領域中消費者權益會不斷強化。但我國的市場形態(tài)卻出現(xiàn)了完全相反的情況，完全不是一個買方有主動選擇權的格局，這種情況與發(fā)達國家商品過剩狀態(tài)的買方地位完全不同。目前在商品相對過剩的狀態(tài)下出現(xiàn)消費者主權缺失的情形，這在世界經(jīng)濟史上也是絕無僅有的。近年屢屢發(fā)生的食品安全事件就是一個明證。

　　二、政府不靈與市場失靈同時存在

　　發(fā)揮市場“看不見的手”和政府“看得見的手”的作用，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行矛盾的一般定律。但在我國現(xiàn)實經(jīng)濟運行中卻表現(xiàn)出一種奇怪的混合：市場失靈的同時政府干預也不靈。市場失靈有一個相同的重要來源，那就是信息不完善和不完全性市場。我國因為多個地方政府成為資源配置的主體，導致各地產(chǎn)業(yè)結構重復雷同,成千上萬個企業(yè)做出的生產(chǎn)決定，造成了重復生產(chǎn)與無效率。而不完善信息與不完善市場問題同樣是政府不靈的一個重要根源，最后導致政府為社會提供了大量的“負供給”。自 1993年加強宏觀調(diào)控以來，中央政府干預經(jīng)濟的力度不斷加強。政府在高估直接調(diào)控力量的同時，低估了間接調(diào)控的力量。但直接調(diào)控要想獲得成功，不可或缺的因素就是調(diào)控者不僅要具備大量信息，即擁有決定做什么的信息，還必須具備有效監(jiān)管經(jīng)濟過程的能力，包括有效監(jiān)管經(jīng)濟運作過程與經(jīng)濟結果的能力。然而我國目前的狀態(tài)表明，無論是在獲得真實信息方面，還是在監(jiān)管經(jīng)濟運作過程與經(jīng)濟結果方面，都未能達到應有狀態(tài)。

　　三、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式對政府經(jīng)濟職能作用提出的要求

　　保證實現(xiàn)科學發(fā)展必須轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。這其中，進一步轉變政府職能尤其是經(jīng)濟職能，解決經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制問題，實行真正意義上的政企、政資、政事分開，是當前最需要牽住的“牛鼻子”、最需要克服的瓶頸、最需要攻的改革之“堅”。

　　第一，重新界定政府在經(jīng)濟發(fā)展中的位置。其關鍵在于政府主導重要資源配置的方式讓位給以市場為基礎的資源配置方式。政府的功能主要是實現(xiàn)社會目標，而不是盈利。政府改革最重要的方面是調(diào)整政府、市場和企業(yè)的關系，更大限度地發(fā)揮市場和非政府組織的作用，放手讓企業(yè)創(chuàng)造經(jīng)濟增長。同時，政府要代表全局、長遠和公眾利益，把握經(jīng)濟高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的正確航向。

　　第二，加快建立全國統(tǒng)一市場，創(chuàng)造有競爭力的市場環(huán)境。市場分割鼓勵了低水平重復投資，區(qū)域保護則使低效企業(yè)可以長壽長存。國內(nèi)統(tǒng)一市場尚未完全形成，這是造成經(jīng)濟低效率、低效益的重要原因。這也與我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，現(xiàn)存的二元經(jīng)濟、社會、文化結構有著緊密關聯(lián)。為此，要知難而進，采取有力舉措，鼓勵產(chǎn)權流動，特別是跨所有制、跨地區(qū)的產(chǎn)權流動，加快國有經(jīng)濟和國內(nèi)企業(yè)的重組調(diào)整步伐。

　　第三，推進市場主體改革，奠定轉變經(jīng)濟增長機制的微觀基礎。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的微觀載體是企業(yè)，企業(yè)整體素質決定國家的經(jīng)濟效率。在市場經(jīng)濟條件下，只有產(chǎn)權清晰的市場主體，才會追求質量-效益型的經(jīng)濟增長。尤其是對于國有企業(yè)來講，超越國有企業(yè)治理的政府行政主導模式必然是國有企業(yè)治理改革進一步深化的題中之義。其要義在于重新定位國有企業(yè)治理中的政府治理邊界。