2010年國家公務(wù)員(新大綱)申論熱點(diǎn)：問責(zé)制

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黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)走向法制化

竹立家

　　2009年5月22日中共中央政治局會議審議并通過的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，是對負(fù)有決策責(zé)任的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)”的正式法規(guī)。隨著醞釀已久的《暫行規(guī)定》出臺，我國在制度層面基本完善了對公共權(quán)力控制與監(jiān)督的責(zé)任追究、紀(jì)律追究、法律追究三大機(jī)制，對全面保證公共權(quán)力的運(yùn)行質(zhì)量和提高黨的執(zhí)政能力將起到重要作用，也將極大地推動社會主義政治文明和服務(wù)型政府的建設(shè)。

　　近幾年來，隨著一些“公共突發(fā)事件”曝光率增強(qiáng)和公共權(quán)力運(yùn)行透明度提高，“官員問責(zé)”成為社會公眾和媒體關(guān)注的熱點(diǎn)，一些地方政府出臺了相關(guān)的行政問責(zé)法規(guī)，把責(zé)任追究機(jī)制引入行政管理之中。但各地由于在行政問責(zé)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，也引起很大的爭議。十七屆中央紀(jì)委第三次全會提出：要“積極推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，嚴(yán)肅追究給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的行為”。這一表述為官員問責(zé)范圍和標(biāo)準(zhǔn)提供了依據(jù)，《暫行規(guī)定》的出臺，是使“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)”步入法制化的重要步驟。

　　首先，問責(zé)的對象范圍或客體是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”。與以往“問責(zé)”基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的方式不同，《暫行規(guī)定》明確地把黨委系統(tǒng)也納入問責(zé)體系，把問責(zé)的范圍覆蓋到政府和黨委兩個系統(tǒng)，消除了以往只在行政系統(tǒng)問責(zé)、而同樣負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的黨委系統(tǒng)卻置身事外的疑慮，使問責(zé)更加規(guī)范合理。同時，問責(zé)的對象是各級各類黨政系統(tǒng)“負(fù)有決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，而不是承擔(dān)事務(wù)性工作的全體公務(wù)員。公務(wù)員在執(zhí)行事務(wù)工作過程中違紀(jì)違法，按照公務(wù)員法及相關(guān)法律和紀(jì)律處分條例規(guī)定執(zhí)行。例如，某公務(wù)員開會睡覺，有紀(jì)律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責(zé)無關(guān)，不能用問責(zé)制代替紀(jì)律和法律追究。從國際慣例來看，問責(zé)制屬于政治層面的制度安排，而不是法律層面的制度安排，那些負(fù)有決策及政治責(zé)任的官員是問責(zé)的主要對象，如果隨意擴(kuò)大問責(zé)的范圍，就可能造成問責(zé)混亂和不嚴(yán)肅的后果。

　　其次，問責(zé)制是對負(fù)有決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員從政過程及公共權(quán)力使用過程的“不作為、無作為、作為不力、亂作為”的控制和監(jiān)督。目的是對那些可能“庸、懶、無德行、無政治責(zé)任品格”的官員適時監(jiān)控，使他們在從政過程中不敢懈怠。否則，他們對自己的行為要負(fù)政治責(zé)任、道德責(zé)任和行政責(zé)任，必須引咎辭職或勒令辭職。至于那些胡作非為而觸犯黨紀(jì)國法的官員，則應(yīng)該按照相關(guān)的紀(jì)律處罰和法律法規(guī)處理，負(fù)有相應(yīng)的法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。例如，報載德國某市規(guī)定，乘坐公交車時必須為60歲以上的老人讓座，而市長本人一次乘車時由于專心看報，沒有注意到身邊站著一位老婦人，而沒有讓座，結(jié)果被一位市民拍照送到電視臺曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。市民認(rèn)為這樣一位沒有愛心、沒有道德的人當(dāng)市長，公眾實在不放心，不能指望他照顧好公眾利益，更不能成為公眾的楷模，他必須為自己身為市長的行為負(fù)起“道德責(zé)任”，必須辭職。這就是“問責(zé)制”的實質(zhì)，要“權(quán)責(zé)一致”，領(lǐng)導(dǎo)必須承擔(dān)更大的政治、道德和行政責(zé)任。

　　再次，負(fù)有決策和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員被“問責(zé)”以后，無論是勒令辭職還是引咎辭職，在現(xiàn)代民主政治體制下，政治生命基本到此為止，復(fù)出的可能微乎其微，要重新取得公眾的信任很難。否則，問責(zé)制對那些政治和道德責(zé)任心不強(qiáng)的官員就沒有威懾力，就起不到法規(guī)應(yīng)有的效力，失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。一個人敢于蔑視“公共權(quán)力”的重大責(zé)任，特別是政治責(zé)任和道德責(zé)任，拿黨、國家、社會和人民的重托當(dāng)兒戲，公權(quán)不作為或亂作為，證明這個人基本喪失了為公共利益獻(xiàn)身的“公共精神”，也喪失了在任何公共崗位工作的政治和道德素質(zhì)，不適合再謀“公職”。近期，社會和媒體熱議被問責(zé)官員異地復(fù)出問題。有人說某某被問責(zé)官員是“學(xué)習(xí)型”官員或“有能力的人”等，不用浪費(fèi)人才了，這種觀點(diǎn)沒有真正理解問責(zé)制的實質(zhì)。問責(zé)制的實質(zhì)不是一個人的“才”，而是掌握“公共權(quán)力”的官員的“責(zé)”。是對“公共權(quán)力”的責(zé)任與敬重，是對公共利益的負(fù)責(zé)精神。從已經(jīng)發(fā)生的重大公共事件的典型案例來看，被問責(zé)的官員大多缺乏政治責(zé)任心、道德責(zé)任心和行政責(zé)任心，失去民心和社會公信力，復(fù)出會給政府形象造成不良影響。

　　最后，關(guān)于“問責(zé)”主體問題，主要有體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督兩個方面。體制內(nèi)監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督等，體制外監(jiān)督包括社會公眾和媒體輿論監(jiān)督。我們知道，問責(zé)制作為一種政治層面的制度設(shè)計，主要目的不是要“問責(zé)”幾個官員或“事后問責(zé)”，而是要在負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部中”確立責(zé)任和忠誠意識，忠誠于黨、國家和人民的事業(yè)，勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)、勇于負(fù)責(zé)，通過自己的工作實踐“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨。問責(zé)制的目的是促進(jìn)和鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部“事前負(fù)責(zé)”，增強(qiáng)政治、道德和行政責(zé)任意識，增強(qiáng)正確行使“公共權(quán)力”意識。為了實現(xiàn)這一目的，除了體制內(nèi)的教育和監(jiān)督以外，社會公眾和媒體輿論的監(jiān)督有著不可替代的作用，只有把公共權(quán)力攤在陽光下，公共政策的決策和執(zhí)行民主透明，一些持有“公權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)干部才不敢懈怠，才會心里裝著群眾，才會積極負(fù)責(zé)。國外“問責(zé)制”的一些實踐經(jīng)驗表明，社會公眾和媒體輿論對有效地推行問責(zé)制起到了決定性的促進(jìn)作用，對增強(qiáng)“問責(zé)官員”的責(zé)任意識、法治意識、道德意識、公權(quán)意識、勤政意識和效能意識等起到了重要作用。因此，在我國實行“領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)”，要注重發(fā)揮兩個“問責(zé)主體”的作用，只有這樣，才能有效地控制和監(jiān)督“公共權(quán)力”的運(yùn)行。

　　“問責(zé)制”是我國政治體制改革的重大創(chuàng)新，為正確行使“公共權(quán)力”提供了制度上的保證。隨著《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的出臺和我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)走上規(guī)范化和法制化軌道，必將對治理“庸官”、“懶官”，改變官場不良風(fēng)氣起到積極的促進(jìn)作用。只有對黨、國家和人民負(fù)責(zé)的官員多了，我們的社會主義事業(yè)才能興旺發(fā)達(dá)，人民才能安居樂業(yè)，社會才能長治久安，我們黨的執(zhí)政地位才能鞏固。