[北京]申論熱點：我國彩票業(yè)管理存在的問題及其原因分析

二、當前我國彩票市場惡性競爭與違規(guī)行為的原因

彩票發(fā)行與銷售機構(gòu)的行為內(nèi)生于彩票市場結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制。當前我國彩票發(fā)行機構(gòu)惡性競爭、嚴重違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)的原因在于不合理的彩票市場結(jié)構(gòu)與不完善的彩票管理體制。

1．不合理的彩票市場結(jié)構(gòu)是彩票市場惡性競爭的根本原因

目前，我國彩票市場結(jié)構(gòu)為雙寡頭競爭的市場結(jié)構(gòu)：福利彩票發(fā)行中心發(fā)行各類福利彩票，體育彩票管理中心發(fā)行足球竟猜彩票和體育彩票。除了足球竟猜彩票外，兩大發(fā)行中心發(fā)行的各類彩票從游戲規(guī)則上看基本屬于同質(zhì)產(chǎn)品，大致可以分成即開型彩票，數(shù)字型彩票，樂透型彩票。因此，體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機構(gòu)的市場大部分是重疊的。

這種雙寡頭同質(zhì)競爭的市場結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致彩票發(fā)行機構(gòu)為爭奪市場的惡性競爭，并刺激彩票發(fā)行機構(gòu)違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在：（1）兩大彩票發(fā)行機構(gòu)竟相推出開獎次數(shù)更多、獎金額更高、投注金額更大的彩票品種，吸引越來越多的專業(yè)彩民，使作為大眾娛樂方式之一的彩票市場“賭性”越來越濃；（2）為回避競爭對發(fā)行機構(gòu)收益的不利影響，一些地方彩票發(fā)行中心與私人或公司簽定“旱澇保收”承銷合同的同時，放縱承銷商的舞弊行為，損害彩票聲譽；（3）彩票發(fā)行機構(gòu)的在彩票銷售宣傳中回避彩票是一種隨機性中獎游戲的本質(zhì)特征，片面渲染中大獎場面。

2．缺乏統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管乏力

與蓬勃發(fā)展的彩票市場相比，我國彩票監(jiān)管制度方面的建設(shè)明顯滯后，至今缺乏統(tǒng)一和專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，我國彩票市場監(jiān)管機構(gòu)為財政部。但與此同時，國家體育總局和民政部又分別是體育彩票和福利彩票的“主管部門”。這使民政部和國家體育總局成為實際上分享了相當一部分彩票監(jiān)管權(quán)。

實踐證明，這種“三足鼎立”的監(jiān)管制度安排監(jiān)管效果非常有限。財政部門對于彩票的監(jiān)管，無論是對發(fā)行和銷售行為，還是對彩票資金的使用，都只能做到名義上的監(jiān)管，而體育和民政部門內(nèi)部監(jiān)管并不能有效防范違規(guī)行為的發(fā)生。因此，在“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”和“西安體彩舞弊案”發(fā)生后，財政部除了“停止相關(guān)彩票的發(fā)行”外，沒有能力推動任何消除上述違規(guī)行為的改革措施。而對那些得到體育或民政行政管理部門許可的彩票資金違規(guī)使用行為，就幾乎談不上“監(jiān)督”了。

3．彩票的部門所有扭曲了彩票發(fā)行機構(gòu)的角色定位，導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空

我國彩票發(fā)行體制屬于部門所有的發(fā)行體制。福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心是分別隸屬于民政和體育行政部門的事業(yè)單位。但在現(xiàn)實中，福利彩票和體育彩票發(fā)行中心直接承擔了很多本屬于“主管部門”的監(jiān)督管理職責。并且在公眾的看來，彩票發(fā)行中心就是一個監(jiān)督管理部門。然而，由于事實上彩票發(fā)行中心有自己的獨立利益：發(fā)行更多的彩票以獲得更多的彩票收益。因此，它與各級彩票銷售機構(gòu)的利益是一致的。這種利益一致性決定了彩票發(fā)行中心根本不可能有效承擔“監(jiān)管”職能。因為它本來就是一個企業(yè)化的事業(yè)單位。

同時，這種部門分別所有的彩票發(fā)行體制也限制了作為監(jiān)管者的財政部門直接對彩票發(fā)行中心進行有效監(jiān)管，因為財政部在制定與福利彩票和體育彩票有關(guān)的政策與規(guī)章需要與兩個行政部門協(xié)調(diào)方能得到較好的貫徹，地方彩票發(fā)行機構(gòu)出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時有效的制止。因而不可避免地導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空的出現(xiàn)。

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