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2013年兩會(huì)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞解讀:加快推進(jìn)戶籍制度改革

  【政府工作報(bào)告摘要】

  溫家寶在對(duì)今年政府工作的建議中指出,城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律,積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量。

  特大城市和大城市要合理控制規(guī)模,充分發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用;中小城市和小城鎮(zhèn)要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。

  加快推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)管理體制和相關(guān)制度改革,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口,為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。村莊建設(shè)要注意保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌,營(yíng)造宜居環(huán)境,使城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。

  【解讀】

  與去年政府工作報(bào)告“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”相比,今年政府工作報(bào)告更強(qiáng)調(diào)“積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”,并且報(bào)告首次提出“加快推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)管理體制和相關(guān)制度改革”,這正是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的破題之道。

  在我國(guó),就業(yè)質(zhì)量和醫(yī)療、教育等福利保障依附于戶籍存在,有無(wú)戶籍差別很大。其實(shí),新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)就是“人的城鎮(zhèn)化”,也就是實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民工徹底地轉(zhuǎn)移。和這個(gè)問(wèn)題有關(guān)的是戶籍,在戶籍上有60多種城鄉(xiāng)之間不平等的福利。加快戶籍改革,有利于推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

  與去年政府工作報(bào)告中僅提出“放寬中小城市落戶條件”相比,今年明確提出,“加快推進(jìn)戶籍制度、社會(huì)管理體制和相關(guān)制度改革,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。

  需要注意的是,戶籍改革并不是簡(jiǎn)單改戶口,關(guān)鍵是戶口背后帶有社會(huì)福利性質(zhì)的公共服務(wù)。這一點(diǎn)在今年政府工作報(bào)告中也有所突破,報(bào)告要求,“逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口”,這也就意味著實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的均等化。

  事實(shí)上,對(duì)于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目,如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等,應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待,而與城市戶籍緊密掛鉤的低保、保障性住房等,要通過(guò)逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù),逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工,最終達(dá)到消除戶口待遇差別的目標(biāo)。

  【綜合分析】

  在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中,存在著很多的問(wèn)題,需要高度重視并加以解決。

  第一,“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”問(wèn)題。近幾年來(lái),一些地方打著“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號(hào),盲目拉大城市框架,濫占耕地、亂設(shè)開發(fā)區(qū),不斷擴(kuò)大城市面積。部分地區(qū)在“經(jīng)營(yíng)城市”的理念下,大肆追求土地增值的收益,進(jìn)一步助長(zhǎng)了多占耕地和不合理拆遷的行為。失地農(nóng)民增多和一些地方后續(xù)社會(huì)保障跟不上,已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患;另一方面,促進(jìn)農(nóng)民工在城市落戶的制度仍未建立,導(dǎo)致“土地城鎮(zhèn)化”速度快于“人口城鎮(zhèn)化”速度。若按此模式繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化,失地農(nóng)民的數(shù)量還會(huì)大量增加,農(nóng)村人口人均占有耕地資源的數(shù)量將進(jìn)一步減少。農(nóng)村人口的減少慢于農(nóng)村耕地的減少,不僅危及國(guó)家的糧食安全,而且勢(shì)必進(jìn)一步加劇解決“三農(nóng)”問(wèn)題的難度。

  第二,空間規(guī)劃和城市規(guī)劃問(wèn)題。一些城市布局結(jié)構(gòu)不合理,相鄰城市之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào),不利于形成分工明確、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系和空間格局。還有一些城市片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大城市規(guī)模,不考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載條件,提出超越發(fā)展階段的人口、經(jīng)濟(jì)、城區(qū)面積等指標(biāo),發(fā)展存在一定的盲目性。部分大城市特別是特大城市功能過(guò)度集中于中心區(qū),不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等問(wèn)題。城市規(guī)劃和管理脫節(jié),市政工程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè),綜合管理能力滯后,影響城市運(yùn)行效率,一些城市“城中村”和“城市貧民區(qū)”問(wèn)題比較突出。

  第三,農(nóng)民工就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。目前,農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工人數(shù)已超過(guò)1億人,但大部分農(nóng)民工在城市的就業(yè)崗位不穩(wěn)定,流動(dòng)性很強(qiáng),農(nóng)民工社會(huì)保障滯后的問(wèn)題也很突出,農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)納入保障范圍的工作剛剛起步,養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。很多錄用農(nóng)民工的企業(yè)都沒有按國(guó)家有關(guān)規(guī)定為其錄用的農(nóng)民工提供法定的保險(xiǎn)。值得關(guān)注的是,當(dāng)前對(duì)廣大農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會(huì)保障欠帳,雖然降低了目前的企業(yè)運(yùn)營(yíng)和城市發(fā)展成本,但是將構(gòu)成對(duì)未來(lái)社會(huì)保障體系的巨大壓力。

  第四,城鎮(zhèn)化的多頭管理問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,不同的政府部門從各自的職責(zé)范圍和自身利益角度出發(fā)對(duì)城鎮(zhèn)化的過(guò)程進(jìn)行管理,政出多門、多頭管理的現(xiàn)象非常普遍。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程涉及許多領(lǐng)域,但在統(tǒng)一市場(chǎng)的框架內(nèi),具有區(qū)域整體性的特征,部門分割、地區(qū)分割的管理模式不符合城鎮(zhèn)化這一特征的要求,不利于統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化政策的制定和實(shí)施,各項(xiàng)政策在實(shí)施中難以形成合力,影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程健康高效地發(fā)展。

  由此看來(lái),戶籍制度改革已是大勢(shì)所趨。盡管一些城市有顧慮,提出承載能力有限,但其實(shí)這些農(nóng)民工已經(jīng)在這些城市里了,不能無(wú)視這一事實(shí)。中小城市的戶籍制度要盡快全面放開,大城市至少第一步要做到,城市里有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工享受與市民同樣的基本公共服務(wù),如此才能真正做到為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。

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