申論熱點：完善"官員問責(zé)"要在制度上下功夫

2004年4月中共中央批準(zhǔn)實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》詳細(xì)列舉了九種應(yīng)該引咎辭職的情形之后，2005年3月國務(wù)院又印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、4月全國人大常委會通過《公務(wù)員法》，均對問責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)定。從中央到地方“官員問責(zé)”已經(jīng)成大勢所趨，但是完善“官員問責(zé)”還需要在制度建設(shè)上下功夫，

一要建立健全問責(zé)制的科學(xué)體系。問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系，而不僅僅等同于引咎辭職。一般而言，官員的責(zé)任可分為四個層次：第一層次為刑事責(zé)任，這是最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，此時官員的行為已經(jīng)觸犯了刑律；第二層次為行政責(zé)任，官員的行為雖然還沒有觸犯刑律，但已經(jīng)違反了有關(guān)行政法，因此要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；第三個層次為政治責(zé)任，或稱紀(jì)律責(zé)任，官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)；第四個層次是道義責(zé)任，官員雖然夠不上前面三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯誤，老百姓不滿意，基于道義，主動辭去職務(wù)，即所謂的引咎辭職�！耙�咎辭職”與其他三種責(zé)任承擔(dān)方式的區(qū)別不僅在于前三者是被動型的，而后者是主動型的；還在于前三者實行“無罪推定”和“直接責(zé)任”原則，而后者則實行“有罪推定”和“間接責(zé)任”原則，即只要老百姓對你管轄范圍內(nèi)的工作有意見，你就應(yīng)當(dāng)明智地選擇辭職；前三者可以說是法定的，后者則主要是一種政治文化、一種政治慣例�！耙�咎辭職”等問責(zé)形式的興起，其實就是要在我國建立一種新的政治文化和政治慣例，當(dāng)然，它也不能取代或者遮掩前三種責(zé)任承擔(dān)方式。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前我國真正主動“引咎辭職”的官員并不多，絕大多數(shù)都是在上級的壓力下被迫辭職的，這說明在我國的干部隊伍中還缺乏一種勇于承擔(dān)道義責(zé)任的文化。

二要明確問責(zé)范圍和問責(zé)對象。從現(xiàn)有的問責(zé)事件看，問責(zé)范圍存在一定的不確定性，在許多地方和領(lǐng)域，都只有在事故或事件引起了中央高層的關(guān)注后，才能促成相關(guān)責(zé)任人被動辭職。而且總的看，目前“引咎辭職”還鎖定在人命關(guān)天的大事上，尚未真正引入決策失誤、用人失察等領(lǐng)域。這與西方社會廣泛的引咎辭職事項相比，顯然范圍是偏窄的。另外，問責(zé)對象具體到何人，在黨政領(lǐng)導(dǎo)、正副職、不同層級的官員之間，責(zé)任如何分配，也帶有一定的不可預(yù)期性。這種不可預(yù)期性又與權(quán)責(zé)不清相連，因而很難令當(dāng)事人心服口服。例如，在一些問責(zé)事件中，行政一把手受到處理，黨的一把手卻沒有受到處理，但在我國現(xiàn)行體制下，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手的領(lǐng)導(dǎo)，出了事，由行政一把手負(fù)責(zé)，黨的一把手卻不用負(fù)責(zé)，這有失公平。

三要用程序來保證問責(zé)制的健康發(fā)展。正當(dāng)程序是問責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證。以誰來啟動問責(zé)程序為例，目前我們有的做法就不太合適，如在吉林中百商廈的特大火災(zāi)事故處理中，吉林市市長剛占標(biāo)雖然“引咎辭職”，但處理通報卻來自中共吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳，而不是對其選舉任命的當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大會。要使長期習(xí)慣于“對上負(fù)責(zé)”的官員們學(xué)會“對下負(fù)責(zé)”，就應(yīng)以完善人民代表大會制度為核心，逐步擴(kuò)大官員民主選舉和民主監(jiān)督的范圍，并強化各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的問責(zé)權(quán)。在這方面，現(xiàn)行憲法和法律已經(jīng)提供了一定的文本資源，如人大常委會可就特定問題組成調(diào)查委員會，可依法提出罷免案等。

四要對被問責(zé)后的官員去向進(jìn)行妥善處理�，F(xiàn)在有的地方官員，雖然按照某一問責(zé)辦法被問責(zé)，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責(zé)的效果受到質(zhì)疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關(guān)系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復(fù)出，而復(fù)出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。在這個問題上，既要防止對那些被問責(zé)的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問責(zé)的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應(yīng)當(dāng)通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。