半月談時事政治：從底特律困境看美國城市興衰

　　7月18日，素有“汽車之城”美譽的底特律市成為媒體關注的焦點。當天，負債超過180億美元的底特律正式申請破產(chǎn)保護，成為美國迄今為止申請破產(chǎn)保護的最大城市。從底特律申請破產(chǎn)保護，可以窺見美國城市的負債通病，亦可看到老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必然與艱難。

　　破爛不堪的房屋在底特律隨處可見，圖為2013年7月18日在底特律拍攝的一處街景。

　　破產(chǎn)保護或迎新生

　　因為法律程序復雜、涉及面廣，即使申請破產(chǎn)保護，對于底特律來說也不是件容易的事情。

　　與個人和企業(yè)破產(chǎn)不同，在美國，城市申請破產(chǎn)的主要依據(jù)是美國“破產(chǎn)法”第九章。根據(jù)這一規(guī)定，如果申請成功，底特律將可以就調(diào)整債務醞釀談判方案。另外，底特律申請破產(chǎn)還需經(jīng)其所在的密歇根州同意，由密歇根州州長里克•斯奈德授權。

　　7月19日，底特律所在的密歇根州英厄姆縣巡回法院法官羅斯瑪麗•阿基利娜就底特律養(yǎng)老金和市政工作人員所提訴訟作出裁決，以違反州憲法為由，要求中止底特律破產(chǎn)申請。但事情隨即出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。7月24日，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官在針對此申請的首場聽證會上裁定，聯(lián)邦破產(chǎn)法院在審理此案過程中擁有“專屬裁決權”。此舉意味著，免遭起訴的密歇根州州長里克•斯奈德和底特律緊急財政管理人奧爾可以推進底特律破產(chǎn)申請程序走向下一步，為底特律申請破產(chǎn)之路掃清了司法障礙。

　　美國夸爾斯律師事務所合伙人托馬斯•斯蒂貝爾指出，依據(jù)美國破產(chǎn)法，底特律將獲準與債權人協(xié)商并制定一個解決方案。但是，協(xié)商或?qū)⒚媾R養(yǎng)老基金挑戰(zhàn)，因為受該州法律保護的養(yǎng)老金領取者可采取行動阻止養(yǎng)老金被削減。

　　也有一些專家指出，底特律申請破產(chǎn)保護過程中，涉及退休員工養(yǎng)老金的談判將是市政府與退休職工等債權人最難達成協(xié)議的議題之一。底特律市政現(xiàn)有職工大約9700名，退休員工超過2萬人。據(jù)報道，底特律180億美元負債中，大約有35億美元屬于養(yǎng)老金缺口，另有大約64億美元為退休職工其他福利支出，其中主要是醫(yī)療支出。如果職工得不到他們應得的薪水和退休金，一些工人可能罷工，進而加劇本已惡化的市政公共服務。

　　底特律緊急財政管理人凱文•奧爾表示，希望明年夏季或秋季走出破產(chǎn)。但美國市政破產(chǎn)領域?qū)＜艺J為，在上述時間內(nèi)完成可能性不大。城市破產(chǎn)將遭到工會等勞工組織以及普通市民的強烈抵抗。就在底特律申請破產(chǎn)保護的第二天，代表數(shù)以萬計市政員工和退休職工的工會組織表態(tài)說，將堅決捍衛(wèi)自身權益。對于普通市民而言，底特律申請破產(chǎn)意味著公共服務將被削減，稅收將被提高，普通民眾生活將受到巨大沖擊。

　　由于底特律市政規(guī)模大、問題多而復雜，牽扯的利益方眾多，因此破產(chǎn)談判和清算的過程將漫長而艱苦，并且存在變數(shù)。

　　美國城市負債通病

　　受累于前幾年樓市泡沫破裂、稅收下降及勞工成本上升，美國地方政府赤字不斷攀升，底特律遭遇的財政窘局并不鮮見。

　　去年，加利福尼亞州三個城市在兩周內(nèi)相繼破產(chǎn)，分別是約30萬人口的斯托克頓市、約8000人口的馬默斯萊克斯市、約21萬人口的圣貝納迪諾市。雖然這三個城市總負債額均不高，但因市政破產(chǎn)涉及民生，其影響不容小覷。

　　加州絕不是唯一被金融危機擊倒的州，金融危機使得美國至少還有十多個州的財政面臨著無米下鍋的困境。亞利桑那州、佛羅里達州、伊利諾伊州、密歇根州、內(nèi)華達州、新澤西州、俄勒岡州、羅德島州和威斯康星州財政狀況危急程度不亞于加州。

　　過去30年中，美國申請破產(chǎn)的地方政府近250個。2008年金融危機爆發(fā)以來，就有十幾個城市申請破產(chǎn)。這與美國的貨幣政策密切相關。格林斯潘執(zhí)掌美聯(lián)儲時代，為刺激經(jīng)濟增長，長期實施低利率政策，借債成本過低導致政府負債累累。而銀行與養(yǎng)老基金等機構(gòu)通常是市政債券的投資者，政府破產(chǎn)會進一步削弱其投資能力，使地方政府融資成本大幅提高，并形成惡性循環(huán)。

　　另一方面，這與美國的選舉制度和政黨制度有關。美國公務員分為政務官和事務官兩類，政務官隨執(zhí)政黨進退，事務官則是常任文官。與缺乏政治熱情的中產(chǎn)階層民眾相比，常任文官投票熱情最高。長期以來，各政黨都將常任文官看做大票倉，爭相向其允諾各種福利措施，導致政府機構(gòu)臃腫，且公務員工資與福利過高。多黨制也導致政府負債過重。每個政黨上臺后都拼命借債、花錢，還錢的事則留給下任官員。現(xiàn)代金融市場日益發(fā)達，債務融資相當便利，以至于很多政府都過度負債。但任何債務都不是免費的午餐，借債者終要付出昂貴的代價。

　　老工業(yè)城轉(zhuǎn)型之痛

　　底特律申請破產(chǎn)保護，同樣體現(xiàn)出老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的必要與艱難。底特律是美國三大汽車制造商所在地。1950年，底特律達到鼎盛時期，市區(qū)人口達185萬，是當時美國的第五大城市。導致底特律今日困境的直接原因是人口銳減導致稅基下降，稅收減少;其重要原因則是底特律市管理當局發(fā)展戰(zhàn)略失誤、結(jié)構(gòu)調(diào)整遲滯。金融危機只是“壓倒駱駝的最后一根稻草”。

　　底特律人口從20世紀50年代的180多萬，銳減至如今的70多萬。2000年至2010年，底特律人口減少大約25萬。由于人口銳減導致稅基減少，加之不少企業(yè)撤離底特律，底特律市財政狀況日益惡化。

　　對底特律造成更大傷害的因素，是其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化造成的惡性循環(huán)：產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟萎縮，導致企業(yè)、居民外遷;進而又導致投資和人居環(huán)境惡化，造成更多企業(yè)、居民外遷，使得產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟進一步萎縮。

　　面對產(chǎn)業(yè)的逐漸衰落，底特律市在政策層面反應滯后。據(jù)報道，底特律市的企業(yè)所得稅率常年維持在40%的高位，而周邊一些小城市僅為百分之十左右，加上犯罪率居高不下，造成投資持續(xù)流失。如今，在美國主要汽車制造商中，唯有通用汽車公司總部仍設在底特律市中心，其零部件生產(chǎn)多集中在底特律市郊的衛(wèi)星城。

　　底特律的教訓告訴人們，一個城市保持長盛不衰的秘訣，不能將自己的命運寄托于個別強勢企業(yè)或者個別產(chǎn)業(yè)身上，需要不斷更新產(chǎn)業(yè)鏈，打造新增長點。同為美國老工業(yè)城市的匹茲堡，就因找到了醫(yī)療、環(huán)保等“綠色經(jīng)濟”增長點，從昔日“煙城”成功轉(zhuǎn)型為美國“最宜居城市”。

　　底特律默西大學經(jīng)濟學教授邁克爾•迪喬瓦尼認為，底特律正發(fā)生著一些積極變化。底特律市政當局正將一些廢棄的土地變成農(nóng)田，用以耕種蔬菜和水果。一些房地產(chǎn)公司也計劃將市中心年久廢棄的房屋推倒，建成信息產(chǎn)業(yè)中心，吸引年輕人回流。這些旨在促進底特律復興的項目獲得了聯(lián)邦政府和一些基金會的支持。而實施這些項目的前提是底特律通過破產(chǎn)減少債務負擔，使有限的稅收用于投資，而不是用來償還債務。

　　申請破產(chǎn)保護的底特律提供了一面鏡子，人們從中可以看到美國城市興衰成敗之“基因”，以及債務膨脹之影響。(半月談駐芝加哥記者 閆亮)

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