第二節(jié) 安全生產(chǎn)立法的必要性及其重要意義

　　一、安全生產(chǎn)立法的必要性

　　(一)安全生產(chǎn)立法的含義

　　1.安全生產(chǎn)的含義

　　安全生產(chǎn)是指通過人一機(jī)一環(huán)境三者的和諧運(yùn)作，使社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中危及勞動(dòng)者生命安全和身體健康的各種事故風(fēng)險(xiǎn)和傷害因素，始終處于有效控制的狀態(tài)。安全生產(chǎn)工作，則是為了達(dá)到安全生產(chǎn)目標(biāo)，在黨和政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下所進(jìn)行的系統(tǒng)性管理的活動(dòng)，由源頭管理、過程控制、應(yīng)急救援和事故查處4個(gè)部分構(gòu)成。安全生產(chǎn)工作的內(nèi)容主要包括生產(chǎn)經(jīng)營單位自身的安全防范，政府及其有關(guān)部門實(shí)施市場準(zhǔn)入(行政許可)、監(jiān)管監(jiān)察、應(yīng)急救援和事故查處，社會(huì)中介組織和其他組織的安全服務(wù)、科研教育和宣傳培訓(xùn)等。從事安全生產(chǎn)工作的社會(huì)主體包括企業(yè)責(zé)任主體、中介服務(wù)主體、政府監(jiān)管主體和從事安全牛產(chǎn)的從業(yè)人員。

　　2.安全生產(chǎn)立法的含義

　　安全生產(chǎn)立法有兩層含義，一是泛指國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序制定、修訂有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng);二是專指國家制定的現(xiàn)行有效的安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等安全生產(chǎn)規(guī)范性文件。安全生產(chǎn)立法在實(shí)踐中通常特指后者。

　　(二)加強(qiáng)安全生產(chǎn)立法的必要性

　　近年來，安全生產(chǎn)事故頻繁，死傷眾多，不僅影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且損害了黨、政府和我國改革開放的形象。導(dǎo)致我國安全生產(chǎn)水平較低的原因是多方面、深層次的，安全生產(chǎn)法制不健全是其主要原因之一，突出表現(xiàn)在：

　　一是安全生產(chǎn)法律意識淡薄。改革開放特別是近10年來，安全生產(chǎn)不再是局部的、個(gè)別的問題，而是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明程度的重要標(biāo)志。能否保證生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的安全，是關(guān)系到人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的基本權(quán)益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到我們黨和政府是否貫徹“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀的重大政治問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題。從總體上看，公民在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的自我保護(hù)和安全生產(chǎn)的意識比較淡薄，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位特別是非國有企業(yè)負(fù)責(zé)人依法安全生產(chǎn)經(jīng)營的意識也很淡薄，這些單位的負(fù)責(zé)人或者不懂法律，或者明知故犯，沒有依法為從業(yè)人員提供必要的安全生產(chǎn)條件和勞動(dòng)安全保護(hù)，使從業(yè)人員在十分惡劣和危險(xiǎn)的條件下作業(yè)，以至發(fā)生事故，造成大量人身傷亡。有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)人和私營企業(yè)老板只要經(jīng)濟(jì)效益，片面地追求利潤最大化，忽視甚至放棄安全生產(chǎn)，沒有意識到這是一種嚴(yán)重侵犯人權(quán)的違法行為，沒有意識到它所產(chǎn)生的法律后果。總之，安全生產(chǎn)還沒有成為所有地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位的自覺行動(dòng)，沒有從安全生產(chǎn)是法定的義務(wù)和責(zé)任的高度引起足夠的認(rèn)識和重視。

　　二是安全生產(chǎn)出現(xiàn)了新情況、新問題，亟待依法規(guī)范。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的比重增加。在我國社會(huì)生產(chǎn)力總體水平比較低下的條件下，部分非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位存在著生產(chǎn)安全條件差、安全技術(shù)裝備陳舊落后、安全投入少、企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員安全素質(zhì)低、安全管理混亂、不安全因素和事故隱患多的嚴(yán)重問題。而國家現(xiàn)行的有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)基本是針對國有大型生產(chǎn)經(jīng)營單位制定的，對大量非國有生產(chǎn)經(jīng)營的安全生產(chǎn)幾乎沒有明確的、可操作的法律規(guī)范，這必然造成法律調(diào)整的“空A”和監(jiān)督管理的“缺位”，以致非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位事故多發(fā)、死傷慘重。因此，必須適應(yīng)安全生產(chǎn)的新形勢，制定規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位尤其是非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的法律。

　　三是綜合性的安全生產(chǎn)立法滯后。雖然國家制定了幾十部安全生產(chǎn)方面的單行法律、行政法規(guī)，但是這些現(xiàn)行立法多數(shù)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出臺的，已經(jīng)不能完全適應(yīng)安全生產(chǎn)工作的需要。在《安全生產(chǎn)法》出臺之前，國家關(guān)于安全生產(chǎn)的基本方針、基本制度沒有依法確立，涉及國家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、各級政府和有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全保障、生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人的安全職責(zé)、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理、安全生產(chǎn)違法行為的法律責(zé)任等重大問題，缺乏基本的法律規(guī)范。

　　四是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，沒有依法確立綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，尚未建立健全依法監(jiān)管的長效機(jī)制。為適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制關(guān)于實(shí)行政企分開的要求，自1998年以來，國家先后撤銷了原有的十幾個(gè)工業(yè)主管部門，同時(shí)也保留了鐵道、交通、民航、建筑等有關(guān)主管部門。政府部門已經(jīng)不直接管理或者基本不直接管理企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。與此同時(shí)，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制幾經(jīng)改革，建立了由安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門與其他有關(guān)部門相結(jié)合的、綜合監(jiān)督管理與專項(xiàng)監(jiān)督管理相結(jié)合的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理工作主要是運(yùn)用法律手段，輔以必要的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，依法加大監(jiān)管力度，查處安全生產(chǎn)違法行為。因此必須通過制定綜合性的安全生產(chǎn)法律，將各級人民政府和各有關(guān)部門的安全生產(chǎn)職權(quán)、職責(zé)和監(jiān)督管理措施法律化、制度化。但由于相關(guān)立法滯后，有的地方人民政府沒有建立健全安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu);已經(jīng)設(shè)立的地方，又存在著綜合監(jiān)管部門與專項(xiàng)監(jiān)管部門的法定職責(zé)和相互關(guān)系不明確的問題，在工作中產(chǎn)生了職責(zé)交叉、互相扯皮的矛盾，影響了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的整體性、協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的脫節(jié)和漏洞。

　　五是缺乏強(qiáng)有力的安全生產(chǎn)執(zhí)法手段�，F(xiàn)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)對安全生產(chǎn)違法行為及其法律責(zé)任的規(guī)定不夠完整，有的對安全生產(chǎn)違法行為界定不清楚或者不準(zhǔn)確，有的只有要求沒有責(zé)任，有的雖有罰則但力度不夠。對近年來突出的安全生產(chǎn)違法行為特別是非國有企業(yè)的安全生產(chǎn)違法行為，沒有設(shè)定明確的法律責(zé)任。由于沒有綜合性的《安全生產(chǎn)法》，各級安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門的法律地位、主要職責(zé)和執(zhí)法手段無法可依，難以依法履行職責(zé)和實(shí)施行政執(zhí)法。

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