2011年社會工作者政策法規(guī)：社會政策的運行機制

　　社會政策的運行機制

　　政府社會政策及福利性社會事業(yè)的運行機制對其運行的效率和預(yù)期的社會效果都會產(chǎn)生很大的影響，因此一直是社會政策領(lǐng)域中研究者和政府所關(guān)注的焦點問題之一。在國際上對此問題也有不同的理論觀點和實踐探索。

　　(一)運行機制在社會政策過程中的重要性

　　1. 什么是社會政策運行機制

　　所謂社會政策的運行機制，是指社會政策行動各個環(huán)節(jié)運行的基本方式。這一概念在人們的使用中有廣義和狹義不同層次的含義。從廣義上看，社會政策的運行機制涵蓋了社會政策行動所有階段和環(huán)節(jié)的運行機制，包括社會政策主體的組織方式、資源調(diào)動機制、受益者選擇機制、以及社會服務(wù)傳遞機制等各個方面。從狹義上看，社會政策的運行機制一般是指社會服務(wù)的傳遞機制。所謂服務(wù)傳遞機制，是指政府的社會政策資金如何轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)方式而傳遞到受益者。政府確定了福利預(yù)算以后，僅僅表明其有了相應(yīng)的資金，但政府機構(gòu)本身不能直接為服務(wù)對象提供服務(wù)，而是需要專門的社會服務(wù)機構(gòu)來提供服務(wù)。政府自己不能使用社會福利資金，而是需要通過一定的服務(wù)機構(gòu)來將社會福利資金轉(zhuǎn)化為一定的服務(wù)，然后傳遞給服務(wù)的受益者。從內(nèi)容上看，社會政策行動中的服務(wù)傳遞機制包括在服務(wù)傳遞過程中的組織安排、資金運行方式、資金使用和服務(wù)活動中的各種規(guī)范等方面。

　　2. 社會政策運行機制的重要性

　　社會政策行動運行機制的重要性主要在于以下幾個方面。

　　首先，通過有效的運行機制可以規(guī)范社會政策行動中各個行動者的行為。

　　其次，通過合理的運行機制可以兼顧社會政策行動公平與效率的目標。

　　再有，通過合理的運行機制可以兼顧公共服務(wù)方式與個人自由選擇。

　　(二)社會政策行動中的資金供應(yīng)模式與服務(wù)傳遞模式

　　從其具體運行過程來看，大量的社會政策行動都可以被看成是一個“資金供應(yīng)-服務(wù)傳遞”的過程。因此，分析一個社會政策行動的運行機制也主要從其資金供應(yīng)和服務(wù)傳遞的方式展開。在這一過程方面，當(dāng)代各國的社會政策形成了各種不同的模式。

　　1. 社會政策行動的資金供應(yīng)模式

　　在實際的社會政策過程中，影響資金供應(yīng)量的基本因素主要有社會福利需求和可調(diào)動的財政資源。但在不同的社會政策體系中，政府對這兩個基本因素的反應(yīng)是不同的，從而形成了社會政策行動中資金供應(yīng)的兩種不同模式：一是需求導(dǎo)向型，二是預(yù)算約束型。在需求導(dǎo)向型模式下，社會福利主管部門傾向于按照社會的實際需求來計劃社會政策行動方案及其所需的財政支出，然后要求政府財政部門提供相應(yīng)的經(jīng)費;而在預(yù)算約束型的模式下，則是政府財政部門事先在財政總支出的計劃中給社會政策各個領(lǐng)域劃分一定的數(shù)額，然后社會福利等部門只能在事先的預(yù)算總額內(nèi)計劃具體的行動及資金使用方案。

　　2. 社會政策行動的服務(wù)傳遞模式

　　從服務(wù)傳遞過程的角度看，社會政策行動中涉及到服務(wù)受益者、服務(wù)機構(gòu)和政府三個方面的關(guān)系。在這種關(guān)系中，這三個方面的角色分別是：

　　---- 服務(wù)的受益者(如學(xué)生、病人、老人、殘疾人等)是服務(wù)的需求方;

　　---- 社會服務(wù)機構(gòu)(如學(xué)校、醫(yī)院、老人院、殘疾人康復(fù)中心等)是服務(wù)的提供方;

　　---- 政府或其它民間資助者是服務(wù)項目的付費方。

　　在這三者之間的基本關(guān)系是社會服務(wù)機構(gòu)(學(xué)校、醫(yī)院等)向服務(wù)的需求方提供服務(wù)，以滿足其需要，而這種服務(wù)所需的費用完全或部分由政府來支付。但在具體的運行過程中，以上三者之間的關(guān)系可以有多種模式。

　　模式一：政府直接經(jīng)營社會服務(wù)機構(gòu)(付費方與服務(wù)供應(yīng)方合一)。在這種模式中，政府組建公立學(xué)校、公共醫(yī)院、國辦養(yǎng)老院等服務(wù)機構(gòu)，由這些機構(gòu)直接向應(yīng)該獲得服務(wù)的人提供相關(guān)的服務(wù)。在這一過程中，政府一般根據(jù)需求信息來建設(shè)各種社會服務(wù)機構(gòu)，并且給社會服務(wù)機構(gòu)提供人員及其他運行所需的經(jīng)費，以使它們能夠擔(dān)當(dāng)起為社會成員提供福利性服務(wù)的任務(wù)。這也就是人們通常所說的“政府養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)”的模式。這種模式是“二戰(zhàn)”以后歐洲福利國家社會服務(wù)體系和我國計劃經(jīng)濟時期社會服務(wù)體系中的主導(dǎo)模式。其最大的好處在于能夠保證有穩(wěn)定和充分的服務(wù)供給，能夠按純福利的方式提供服務(wù)，并且能最大限度地提高社會服務(wù)的公共性，避免政府的公共資金流入私人機構(gòu)。但這種模式的最大弊病是可能導(dǎo)致服務(wù)機構(gòu)的高開支和低效率，進而加大政府公共開支的膨脹，同時還可能導(dǎo)致降低服務(wù)質(zhì)量。因為一方面在這種模式中服務(wù)的接受者一般都沒有自由選擇服務(wù)機構(gòu)的自由，而是由政府按照某種計劃來安排服務(wù)機構(gòu)(如按居住區(qū)域分片)，因此服務(wù)機構(gòu)因能夠保證獲得足夠的資金和一定數(shù)量的服務(wù)對象，因而沒有市場競爭的壓力。在這種情況下，它們一般缺乏通過改善服務(wù)水平和質(zhì)量來爭取更多的服務(wù)對象，進而獲得更多的資金的動力，相反還可能會產(chǎn)生排斥服務(wù)對象的傾向，因為政府一般是按服務(wù)機構(gòu)的人數(shù)或級別等機構(gòu)自身的因素來給其預(yù)算和劃撥資金的，而與其提供服務(wù)的具體數(shù)量無直接關(guān)系。因此對于社會服務(wù)機構(gòu)來說，就可能出現(xiàn)服務(wù)越多、質(zhì)量要求越高，機構(gòu)就越虧的現(xiàn)象。另一方面，在這種模式中，服務(wù)機構(gòu)扮演著“無償提供者”的角色，而服務(wù)對象則是一種“不付費的接受者”，因此不僅服務(wù)供應(yīng)方會放松對服務(wù)質(zhì)量的重視，而服務(wù)的接受者也往往會因自己沒有付費而在心理上降低對服務(wù)質(zhì)量的要求。