2011年社會工作者考試：社會政策的基本知識三

　　最近20多年里各國社會政策發(fā)展中的一個突出特點是非政府非營利組織在社會政策行動中的作用明顯增強。因此，此類組織的行為在社會政策研究中受到了越來越多的關注。

　　1. 當代非政府機構(gòu)的基本性質(zhì)

　　所謂“非政府組織”是指政府組織體系之外的各種民間非企業(yè)性組織的總稱。它們以其非政府和非營利兩個方面的特點而與政府組織和企業(yè)組織區(qū)分開來。首先，非政府組織在產(chǎn)權(quán)和管理上是獨立于政府組織體系之外的，它們一般具有獨立的法人地位，并有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自我管理和獨立活動。其次，非政府組織不專門從事商業(yè)性的活動，并且不以贏利為目標。即非政府組織不包括企業(yè)組織，而是主要包括各類政治、文化、社會服務及其他類似的組織。

　　2. 當代各類非政府機構(gòu)在社會政策體系中的角色與作用

　　當代非營利組織主要以兩種方式在社會服務領域中發(fā)揮著重要的作用。第一種方式是以中介組織的方式介入。所謂“中介組織”，是指在社會服務所需資金的籌集和分配中擔當中介作用的組織。社會服務的資源來自于社會中各類組織和個人，但需要通過一定的組織來籌集和分配各種資源(詳細內(nèi)容將在本章第三節(jié)中討論)。而在當代社會中許多民間的基金會、慈善會等非營利組織擔當了此類中介角色，積極參與籌集和分配社會服務的資源。它們從民間捐贈者那里籌集資金，或從政府獲得資金，然后將其分配給直接提供社會服務的機構(gòu)。非營利組織在社會服務領域的另一種介入方式是直接提供社會服務。各種非營利的民辦學校、民辦醫(yī)療機構(gòu)、私人養(yǎng)老金、以及在老年服務、殘疾人服務、兒童服務和其他各種福利性服務方面的非營利組織都屬于這一類。他們或者通過自籌資金，或者通過政府公共資金或民間中介機構(gòu)的支持，或者通過綜合性的資金來源渠道，積極地為各類社會成員提供社會服務。

　　(五) 其他組織在社會政策體系中的作用

　　除了政府和非政府-非營利組織以外，其他各類組織也在社會政策體系中發(fā)揮著作用。其中包括企業(yè)、社區(qū)組織和各類志愿者組織。

　　1. 就業(yè)組織在社會政策體系中的主體作用

　　所謂就業(yè)組織，泛指各類由雇主和雇員共同構(gòu)成的組織。一個組織只要是為了完成其任務而雇用了員工，它就屬于就業(yè)組織。在當代社會中的就業(yè)組織包括各類企業(yè)組織、社會文化事業(yè)組織、政府組織、軍事組織，以及各種非政府組織等。在我國，一般用“單位”來表示就業(yè)組織。

　　在一個純粹的市場情景下，就業(yè)組織中雇主和雇員只是市場交換關系，雙方依法簽訂勞動合同，雇員向雇主提供服務(勞動)，而雇主則向雇員支付勞動報酬。在工業(yè)社會的早期階段，企業(yè)等就業(yè)組織基本上處于社會福利體制以外，雇主并不在工資以外另行負責其雇員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的保障，也不負責為員工提供各種福利性服務。19世紀80年代德國俾斯麥政府的社會保險立法第一次規(guī)定雇主必須為其員工的社會保險項目投保，從而將就業(yè)組織納入了政府的社會政策體系之中。

　　就業(yè)組織參與社會政策行動的基本特點是其責任對象主要是本組織的雇員。此外，各類就業(yè)組織還在不同程度上為政府的社會政策行動和全社會的社會福利事業(yè)做出貢獻。在各個國家和各個不同的歷史時期中，企業(yè)等就業(yè)組織在社會政策體系中的地位和作用有很大的差別。但概括起來看就業(yè)組織在社會福利體系中主要有以下一些方面的責任。

　　(1)承擔雇員基本社會保障費用

　　(2)為員工提供必要的社會福利服務

　　(3)為政府的社會政策行動和社會福利事業(yè)提供財政支持

　　2. 社區(qū)組織在政府社會政策體系中的作用

　　社區(qū)是按照地域來劃分的社會生活共同體。社區(qū)在政府社會政策體系中主要發(fā)揮以下一些作用。首先，許多國家的地方社區(qū)都被納入到政府的社會政策體系中，成為了社會政策體系中的一個基層行動組織。政府許多社會政策行動項目都通過基層社區(qū)來實施和管理。其次，社區(qū)組織為本社區(qū)居民提供著廣泛的社會服務。再有，在國家和企業(yè)組織的社會服務相對比較弱的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)組織在社會服務方面的作用更加明顯。農(nóng)村社區(qū)組織的社會服務活動是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，它們一方面是傳統(tǒng)地方社區(qū)社會服務功能的延續(xù)，另一方面也被納入到現(xiàn)代政府社會政策體系之中，成為整個國家社會政策行動的一部分。

　　(六) 現(xiàn)階段社會政策主體發(fā)展變化的一般趨勢

　　1. 社會政策主體模式變化的國際趨勢

　　在過去長期的歷史時期中，政府并沒有大規(guī)模和制度化地干預民間的社會福利事務。直到工業(yè)革命后的100多年的時間里，歐美工業(yè)化國家中在關于政府的責任和角色的理論上一直是“不干預主義”占上風。

　　19世紀80年代德國社會保險制度的建立標志著政府在社會福利事務中角色發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變，從此以后歐美各國政府逐漸加強了對社會福利事務的干預，在社會福利事務中的主體地位逐漸增強。在第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲各國以凱恩斯主義理論為指導，按照《貝弗里奇報告》中設計的藍圖而建構(gòu)了“福利國家”的社會政策模式，在其中政府在社會政策行動中的責任達到了最高峰，而其他組織和個人的責任則大大降低。可以說，“福利國家”的最基本的實質(zhì)之一就是“國家福利”，即由政府來承擔為民眾提供福利服務的主要責任，甚至幾乎是全部的責任。

　　而在20世紀80年代以后的社會政策改革中政府在社會政策中的地位和角色也是改革的重點領域之一。在新自由主義社會福利理念的影響下，各國的社會福利改革在不同程度上主張降低政府在社會政策行動中的責任，并要求和鼓勵其他各類社會組織和個人在社會政策行動中承擔更多的責任。盡管迄今為止在絕大多數(shù)國家中政府仍然在社會福利體系中承擔著最重要的責任，但相對于“二戰(zhàn)”后“福利國家”體系的情況而言，目前在許多國家中政府在社會福利體系中的責任和作用已經(jīng)在不同程度上降低了。

　　2. “多元福利模式”的發(fā)展

　　最近20多年來各國社會政策主體方面最顯著的變化可以被概括為從過去的國家福利模式向“多元福利模式”的轉(zhuǎn)化。所謂“多元福利模式”是指社會政策的主體的多元化。與“多元福利模式”相近的一個概念是與“混合福利模式”。后者是指各種福利體制的混合，其中包括多種福利主體并存，以及在社會政策及社會服務中多種機制的同時運用。因此，“多元福利模式”是指“混合福利模式”中福利主體多元化的側(cè)面。

　　“多元福利模式”主要是相對于“二戰(zhàn)”以后的國家福利體制和新自由主義主張的私人福利體制兩個極端而言的。多元福利模式的主張者認為，國家福利體制過分強調(diào)了國家的責任，從而帶來了一系列的弊病，而私人福利又可能大大損害社會公平原則和貧弱群體的利益。因此這兩個極端都是不可取的，而應該在其間選擇一個中間道路，而“多元福利模式”的理論和實踐正是他們這種努力的結(jié)果。“多元福利模式”的基本要求是政府在整個社會福利體系中仍然扮演最主要的角色，承擔最基本的責任，但同時其它各類組織和個人也以制度化的方式參與社會政策行動，并在其中分擔責任。

　　3. 當代社會政策體系中政府與非政府機構(gòu)的關系

　　在“多元福利模式”中要解決的關鍵的問題之一是如何處理政府與非政府組織在社會政策體系中的關系。一般說來，政府與非政府組織在社會福利事務中各有其優(yōu)勢與不足。政府在制定社會政策法規(guī)、推行社會福利計劃和調(diào)動社會政策資源等方面都具有強制性的權(quán)力，因此應該是社會政策體系中最基本的和不可缺少的主體。但政府社會政策體系同時也面臨著一系列的弱點和難題。相比之下，非政府組織以其靈活性、高效率和自由選擇等特征而可以在很大程度上彌補國家福利體制的不足。因此二者應該形成分工與合作的關系，而不是此消彼長、相互對立的關系。