●依法治國(guó)與依法反腐是一個(gè)相連貫的問(wèn)題,依法反腐是依法治國(guó)的重要組成部分
●黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)從四個(gè)方面搭建起制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的基本框架
●反腐需要通過(guò)一系列法律制度的設(shè)計(jì)并不斷完善,黨已找到了一條制度反腐新路
10月25日,十八屆中央紀(jì)委四次全會(huì)在北京舉行。在反腐工作日益受到關(guān)注的大背景下,此次會(huì)議具有特別的意味。
黨的十八屆四中全會(huì)提出,全面推進(jìn)依法治國(guó),總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家看來(lái),以依法治國(guó)為主題的黨的十八屆四中全會(huì)的勝利召開(kāi),對(duì)反腐工作進(jìn)一步朝著法治化、制度化方向邁進(jìn),具有十分積極而深遠(yuǎn)的意義。
依法治國(guó)是依法反腐的重要基礎(chǔ)
黨的十八屆四中全會(huì)審議并通過(guò)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于李東生、蔣潔敏、王永春、李春城、萬(wàn)慶良嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題審查報(bào)告,審議并通過(guò)中共中央軍事委員會(huì)紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于楊金山嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題審查報(bào)告,確認(rèn)中央政治局之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬(wàn)慶良開(kāi)除黨籍的處分。
10月21日,黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)第二天,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站先后發(fā)布三條官員“出事”的消息,分別是:昆明市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)李喜接受組織調(diào)查,湖北省政協(xié)原常委、省政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)原副主任梅祖恩和湖北省國(guó)資委原黨委委員、副主任王侃被開(kāi)除黨籍。隨后,廣東省紀(jì)委監(jiān)察廳網(wǎng)站又發(fā)布消息稱,深圳市委常委、政法委書(shū)記蔣尊玉因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)問(wèn)題,正在接受組織調(diào)查。
黨的十八大以來(lái),越來(lái)越多的人已經(jīng)習(xí)慣了反腐工作的快節(jié)奏。在相關(guān)部門(mén)查辦的涉腐案件中,被調(diào)查的省部級(jí)以上官員為數(shù)不少,級(jí)別較低的腐 敗官員則數(shù)量更多,“拍蠅打虎”日益成為反腐新常態(tài)。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中的多項(xiàng)表述,則被認(rèn)為是給依法反腐打下更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
“依法治國(guó)概念本身就是強(qiáng)調(diào)我們要通過(guò)法治的手段來(lái)治理國(guó)家,換句話說(shuō),公共權(quán)力的行使必須要依法進(jìn)行,權(quán)力必須在法律的軌道上運(yùn)行。因?yàn)橐婪ㄖ螄?guó)就是強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力必須首先按照法律法規(guī)來(lái)行使。我們反腐、防腐制度措施的制定都是為了規(guī)范公共權(quán)力。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō),“依法治國(guó)可以說(shuō)是反腐的重要工具,它規(guī)定和規(guī)范公共權(quán)力,并對(duì)這種權(quán)利進(jìn)行制約和監(jiān)督�！�
黨的十八屆四中全會(huì)提出,堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。
“由此可見(jiàn),我們把反對(duì)權(quán)力腐 敗提升到了憲法高度,憲法就是限制約束和監(jiān)督公共權(quán)力的。從憲法層面來(lái)看就是對(duì)公共權(quán)力的約束和監(jiān)督。依靠憲法原則和憲法的價(jià)值來(lái)運(yùn)行,這是依法反腐的一個(gè)重要基礎(chǔ)。”竹立家說(shuō)。
中央黨校教授辛鳴告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,依法治國(guó)的大環(huán)境形成之后,能夠更有力地推進(jìn)依法反腐態(tài)勢(shì)的形成,對(duì)于我們依照法律法規(guī)反對(duì)腐 敗自然水到渠成。依法治國(guó)與依法反腐是一個(gè)相連貫的問(wèn)題,依法反腐是依法治國(guó)重要組成部分。
依法反腐核心在于依法制約權(quán)力
黨的十八屆四中全會(huì)召開(kāi)前,河北省廊坊市中級(jí)人民法院一審開(kāi)庭審理國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)原副主任、國(guó)家能源局原局長(zhǎng)劉鐵男受賄案。
根據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控,劉鐵男于2002年至2012年間,利用其擔(dān)任國(guó)家計(jì)委產(chǎn)業(yè)發(fā)展司司長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司司長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委副主任等職務(wù)上的便利,為山東南山集團(tuán)有限公司宋作文等人在項(xiàng)目審批、設(shè)立汽車(chē)4S店等方面謀取利益,單獨(dú)或與其子劉德成共同非法收受上述人員給予的財(cái)物,價(jià)值共計(jì)3558.3592萬(wàn)元。
在法庭上,劉鐵男作最后陳述時(shí)痛哭流涕,感嘆自己“怎么會(huì)墮落成這樣”。
此前,有媒體報(bào)道稱,“劉鐵男涉嫌受賄主要利用其手中的項(xiàng)目審批權(quán)力”。
“權(quán)力腐 敗實(shí)際上就是權(quán)力沒(méi)有依法運(yùn)行�！敝窳⒓艺f(shuō),過(guò)去我們講反腐,主要指的是在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中進(jìn)行反腐;現(xiàn)在,我們將反腐提高到了一個(gè)更高的層次,那就是權(quán)力決策層面的反腐,因?yàn)闆Q策權(quán)層面如果不按法律程序進(jìn)行,將成為腐 敗的滋生地。從一系列腐 敗案件來(lái)看,腐 敗現(xiàn)象不光出現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中,也存在于在權(quán)力的決策層面,權(quán)力決策層面的腐 敗甚至更嚴(yán)重,這些腐 敗對(duì)公共資源、社會(huì)穩(wěn)定、人民群眾利益、黨的形象等危害更大。
劉鐵男“落馬”后,國(guó)家能源局的多名工作人員相繼被帶走。廈門(mén)大學(xué)中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)在接受媒體采訪時(shí)表示,能源項(xiàng)目屬于資本密集型領(lǐng)域,投資數(shù)額一般都很大,動(dòng)輒數(shù)百億元。同時(shí),全國(guó)的項(xiàng)目太多,而負(fù)責(zé)審批的主要是幾個(gè)人,權(quán)力比較集中。
記者注意到,在黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中,有大量關(guān)于規(guī)范權(quán)力和制約權(quán)力的表述,如,“健全依法決策機(jī)制,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”;“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力,把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”等。
竹立家認(rèn)為,黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)從四個(gè)方面搭建起制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的基本框架,對(duì)于依法反腐具有十分重大的意義:
全面性。四中全會(huì)對(duì)于依法治國(guó)的強(qiáng)調(diào)為法治中國(guó)建設(shè)設(shè)計(jì)了的一個(gè)宏大藍(lán)圖,藍(lán)圖中特別強(qiáng)調(diào)“三位一體”,即“黨的領(lǐng)導(dǎo),依法治國(guó),人民民主”相統(tǒng)一。藍(lán)圖的中心點(diǎn)就是約束、制約、監(jiān)督權(quán)力,為使人民民主可以真正參與進(jìn)來(lái),進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督和制約、遏制腐 敗現(xiàn)象而構(gòu)建出的全面藍(lán)圖。從法律層面提到法制建設(shè),設(shè)計(jì)到由上到下的一系列法律和相關(guān)司法體制改革以及法律教育的方方面面。
升級(jí)版。依憲治國(guó)是依法治國(guó)的升級(jí)版,首次把依法治國(guó)界定為依憲治國(guó),把依法執(zhí)政界定為依憲執(zhí)政,將權(quán)力的制約和監(jiān)督、把人民群眾的參與過(guò)程提高到憲法層次,將黨的執(zhí)政權(quán)和憲法之間的相互關(guān)系都涵蓋進(jìn)來(lái)。同時(shí),全會(huì)還要求任何團(tuán)體、個(gè)人必須在憲法的原則下進(jìn)行,這樣比較好地解決了腐 敗現(xiàn)象通常表現(xiàn)出來(lái)的權(quán)大于法、人大于法等問(wèn)題。
人民性。人民民主和依法治國(guó)是相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一的。全會(huì)公報(bào)通篇所談到的各項(xiàng)改革,都強(qiáng)調(diào)人民參與,將人民民主與依法治國(guó)有效結(jié)合起來(lái),形成了比較完整的理論標(biāo)準(zhǔn)。在各項(xiàng)改革中幾乎都強(qiáng)調(diào)了人民參與,人民民主是依法治國(guó)的基礎(chǔ),因此在執(zhí)行和實(shí)行依法治國(guó)時(shí),就會(huì)有人民民主的保障,腐 敗現(xiàn)象和腐 敗行為也會(huì)受到人民的監(jiān)督。
實(shí)踐性。全會(huì)公報(bào)特別突出實(shí)踐性和具體性,過(guò)去談到的原則和理論上的問(wèn)題,必須要投入到實(shí)踐中去。關(guān)于法制建設(shè),已經(jīng)開(kāi)始從有法可依進(jìn)入到有法必依的階段,可以說(shuō),公報(bào)對(duì)于整個(gè)法律監(jiān)督過(guò)程說(shuō)的很細(xì),可操作性比較強(qiáng),對(duì)于反腐工作有著重要的具體指導(dǎo)意義。
“對(duì)于反腐工作而言,無(wú)論是依法決策還是依法行政,都是權(quán)力約束和監(jiān)督過(guò)程的重要組成部分。從理念上講,就是說(shuō)權(quán)力必須在憲法和法律的框架下運(yùn)行。”竹立家說(shuō)。
中央黨校教授林喆認(rèn)為,目前不能抽象地看反腐,反腐過(guò)程涉及的都是一些具體問(wèn)題,也會(huì)隨著具體問(wèn)題的解決迎刃而解,其中一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就在于,權(quán)力不能太集中。隨著對(duì)權(quán)力不斷進(jìn)行分化、制約,將使腐 敗問(wèn)題一步步得到解決。
從運(yùn)動(dòng)反腐到制度反腐不斷前行
回顧歷史可以清晰地看出,我們黨對(duì)于反腐 敗的堅(jiān)決態(tài)度和有力舉措是一以貫之的,反腐倡廉堪稱是治國(guó)理政的生命線。同時(shí),我們黨多年反腐工作所取得的輝煌成績(jī),又清晰地呈現(xiàn)出從運(yùn)動(dòng)反腐向制度反腐的前進(jìn)軌跡。
“無(wú)論是在幼年時(shí)期還是在執(zhí)政時(shí)期,黨始終把反腐 敗作為一項(xiàng)重要工作。探尋如何更好地將反腐 敗與不同時(shí)期的工作重心相結(jié)合,是我們黨始終不渝的努力目標(biāo),在今天也是如此�！绷謫凑f(shuō)。
1937年8月,國(guó)共兩黨即將進(jìn)行第二次合作,一大批黨員干部就要到“白區(qū)”去工作。在這個(gè)重大的歷史時(shí)刻,朱德同志強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)教育,提高認(rèn)識(shí),突破酒色財(cái)氣和富貴功名的難關(guān)。第二次國(guó)共合作開(kāi)始還不到兩個(gè)月時(shí),毛澤東同志在延安黨的活動(dòng)分子會(huì)議上告誡黨的干部,要警惕國(guó)民黨施行的“升官發(fā)財(cái)酒色逸樂(lè)”的引誘。
在新中國(guó)成立伊始,第一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)反腐仍然保持著高度清醒的頭腦。
“毛澤東同志是極了解中國(guó)社會(huì)的。他清醒地看到,管理這樣一個(gè)分散于遼闊疆土之上、尚處貧窮的人群,要引導(dǎo)他們走向富裕之路,其工程建構(gòu)是何等的巨大且艱難。因此,毛澤東選擇了所有權(quán)公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制這樣的管理形式,但是他也意識(shí)到了問(wèn)題的另一面,要保證權(quán)力高度集中的國(guó)家管理系統(tǒng)有序地快速運(yùn)轉(zhuǎn),就必須純潔和疏通權(quán)力運(yùn)行的每一環(huán)節(jié),使之不受阻礙�！绷謫凑f(shuō),在毛澤東時(shí)代,我們黨基本上采取的是這樣一系列運(yùn)動(dòng)式的方式來(lái)反腐 敗。
鄧小平同志在倡導(dǎo)改革開(kāi)放的同時(shí),也從宏觀上明確了反腐 敗工作的指導(dǎo)思想。他指出,“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng),我們說(shuō)不搞運(yùn)動(dòng),但是我們一定要說(shuō),這是一個(gè)長(zhǎng)期的經(jīng)常的斗爭(zhēng)”�！霸谡麄�(gè)改革開(kāi)放過(guò)程中都要反腐 敗”。根據(jù)這個(gè)長(zhǎng)期性戰(zhàn)略思想,黨和國(guó)家一方面致力于長(zhǎng)期性的法制、制度的改革和建設(shè),一方面集中力量打擊突出犯罪活動(dòng),遏制腐 敗現(xiàn)象發(fā)展蔓延勢(shì)頭,不斷取得階段性成果。
2002年11月,黨的十六大召開(kāi),確立了“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉工作方針,懲治與預(yù)防腐 敗的關(guān)系更加明確。學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為,以黨的十六大召開(kāi)為標(biāo)志,黨和國(guó)家真正進(jìn)入了制度反腐的階段。
2004年是反腐 敗力度較大的一年。
“在這一年當(dāng)中,中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列重要舉措:首先是加強(qiáng)和改進(jìn)了國(guó)有企業(yè)反腐倡廉的工作;其次是中紀(jì)委統(tǒng)一管理了派駐機(jī)構(gòu);第三是頒布了兩個(gè)條例,既《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,此外還發(fā)出了《關(guān)于堅(jiān)決制止借兩個(gè)條例學(xué)習(xí)培訓(xùn)之名搞不正之風(fēng)的通知》。”林喆說(shuō)。
到2005年,反腐工作開(kāi)始進(jìn)入依靠制度體系反腐 敗階段。2005年1月3日,中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐 敗體系實(shí)施綱要》,確立標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針,作出建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐 敗體系的戰(zhàn)略決策,提出拓展從源頭上防治腐 敗工作領(lǐng)域的要求。
“從黨的十六大提出十六字方針開(kāi)始,再到《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐 敗體系實(shí)施綱要》中提出‘以教育為基礎(chǔ),以制度為關(guān)鍵,以監(jiān)督為保障’,然后就是黨的十七大提出‘讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行’——可以看出,我們黨已經(jīng)找到了一條制度反腐新路。”林喆說(shuō),我們現(xiàn)在提到的反腐主要就是制度反腐,反腐需要通過(guò)一系列法律制度的設(shè)計(jì)并不斷完善。
反腐法治化道路前景充滿光明
數(shù)據(jù)表明,黨的十八大以來(lái),反腐工作體現(xiàn)出了極高的效率。
據(jù)統(tǒng)計(jì),從2012年12月截至2014年7月31日10時(shí),在被中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)涉嫌違法違紀(jì)的官員中,廳局級(jí)以上干部至少有314名。
之后,在2014年8月11日,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布了10條案件查處信息,其中9人是廳級(jí)干部,創(chuàng)下一個(gè)新紀(jì)錄。
對(duì)于近來(lái)官場(chǎng)“地震”頻發(fā)的山西省而言,一周內(nèi)三名省委常委和一名副省長(zhǎng)的“落馬”,讓山西省成為黨的十八大之后落馬“老虎”最為集中的地區(qū)。
被外界稱為“天下第一司”的國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司,目前還保留一名巡視員和一名副巡視員兩名司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。就在今年上半年,同處一個(gè)地點(diǎn)辦公的國(guó)家能源局同樣有多名業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人因腐 敗被替換。
“我認(rèn)為,針對(duì)反腐規(guī)律來(lái)說(shuō),對(duì)于現(xiàn)有反腐現(xiàn)象和腐 敗問(wèn)題,在治標(biāo)方面已經(jīng)取得了十分明顯的階段性成果。下一階段的主要任務(wù)是,如何在進(jìn)一步加強(qiáng)反腐治標(biāo)的同時(shí)把治本的思路和舉措進(jìn)一步體現(xiàn)出來(lái),治標(biāo)與治本共同推進(jìn),真正使腐 敗徹底被消除掉,在這方面還應(yīng)該有一系列的制度安排�！毙柳Q說(shuō)。
辛鳴認(rèn)為,現(xiàn)在有一種錯(cuò)誤的觀點(diǎn),認(rèn)為當(dāng)前的反腐工作帶有運(yùn)動(dòng)色彩。我們一定不要把治標(biāo)和治本割裂開(kāi)來(lái),因?yàn)榉锤螛?biāo)是為治本打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),也是為我們形成反腐治本的制度和法律積累經(jīng)驗(yàn)。制度和法律不會(huì)憑空而來(lái),也不能閉門(mén)造車(chē),必須要在反腐實(shí)踐中逐步積累和成熟。
“還有人說(shuō)我們有一些治標(biāo)的反腐行為不是依法反腐,只有到了治本階段才是依法反腐�？梢哉f(shuō),我們的反腐工作從治標(biāo)到治本,都是在按照依法反腐的思路向前推進(jìn),讓依法反腐越來(lái)越成熟,越來(lái)越規(guī)范,越來(lái)越深入�！毙柳Q說(shuō),曾有人擔(dān)心反腐 敗會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、會(huì)挫傷黨員干部的積極性,但是,一年多來(lái)的實(shí)踐表明,反腐 敗給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)的是正能量而不是相反;反腐 敗重塑了政黨形象而不是相反;反腐 敗保護(hù)了黨員干部而不是相反;反腐 敗讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更健康而不是相反。
在反腐 敗法暫時(shí)還沒(méi)有問(wèn)世的狀況下,林喆認(rèn)為,“可以先考慮制定兩部規(guī)范性文件,結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的反腐體制,也能在一定程度上發(fā)揮反腐 敗法的作用�！绷謫凑f(shuō),這兩部規(guī)范性文件的名稱可以定為“國(guó)家公職人員行為道德典”和“國(guó)家公職人員腐 敗犯罪懲治條例”。
關(guān)于文件的落實(shí)也是十分重要的方面。“我們現(xiàn)在能管住干部的主要是兩個(gè)規(guī)定,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核暫行規(guī)定》。不過(guò),多年來(lái),很少有貪官是通過(guò)這兩部規(guī)定被查出來(lái)的。因此,在落實(shí)相關(guān)條例規(guī)定時(shí),要增加審核、公示、考核、懲治等環(huán)節(jié)。”林喆說(shuō)。
竹立家認(rèn)為,依法反腐的一大關(guān)鍵就在于有法必依�！耙l(fā)揮憲法、法律對(duì)黨員行為、社會(huì)行為、個(gè)人行為的規(guī)范問(wèn)題和指導(dǎo)作用。全會(huì)公報(bào)不但給我們制定了路線圖,還給予我們具體落實(shí)的辦法。當(dāng)然,在未來(lái)幾年,我們要面對(duì)的反腐最根本的問(wèn)題,就是將一系列的部署落到實(shí)處,使法治中國(guó)建設(shè)真正成為現(xiàn)實(shí),使人民的安全指數(shù)、幸福指數(shù)、福利指數(shù)大幅度提高�？偠灾�,就是落實(shí),落實(shí)再落實(shí)”。
“通過(guò)進(jìn)一步完善制度、法律來(lái)強(qiáng)化反腐工作的方向已經(jīng)十分清晰和明確。當(dāng)前不斷強(qiáng)調(diào)和突出的依法依規(guī)從嚴(yán)治黨本身也是屬于依法反腐的范圍。今年5月出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》表明,許多和反腐有關(guān)的法律制度設(shè)計(jì)都將會(huì)逐步成型�！毙柳Q說(shuō)。
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