2015深圳公務(wù)員考試申論熱點:轉(zhuǎn)戶進城"新市民"

　　近期，半月談記者對重慶部分“農(nóng)轉(zhuǎn)城”群眾采訪發(fā)現(xiàn)，不少人轉(zhuǎn)戶進城，但并未放棄其農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)補貼等權(quán)益;農(nóng)村經(jīng)濟收入也是剛轉(zhuǎn)戶“新市民”收入的重要來源。在基層干部和專家看來，農(nóng)民市民化不可能一蹴而就，其離開農(nóng)村、融入城鎮(zhèn)有較長時間過渡期，是一種正常現(xiàn)象。在此期間，“農(nóng)轉(zhuǎn)城”群眾身上帶有“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的特點。

　　“亦城亦鄉(xiāng)”：“帶著農(nóng)村權(quán)益進城”的“新市民”

　　作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶，在城鎮(zhèn)化進程中，為保證農(nóng)民土地、農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益、涉農(nóng)福利待遇等不受損害，在推動農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城時明確規(guī)定，尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶在逐步享受城鎮(zhèn)待遇的同時，不用放棄土地和相關(guān)農(nóng)村待遇。

　　從重慶改革實踐來看，在現(xiàn)階段，當(dāng)農(nóng)民能自主決定“農(nóng)轉(zhuǎn)城”是否要退出農(nóng)村相關(guān)權(quán)益時，大多數(shù)人的選擇是“帶著農(nóng)村權(quán)益進城”。據(jù)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革辦公室統(tǒng)計，從2010年8月到2014年6月，在重慶已轉(zhuǎn)戶的98.6萬戶農(nóng)民中，有近10%的整戶轉(zhuǎn)戶居民自愿申請退出宅基地。由于國家承包地退出相關(guān)政策尚不明朗，申請退出承包地情況較少。

　　重慶市發(fā)改委副主任楊樹海說，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、土地升值預(yù)期提高等大背景下，農(nóng)民財產(chǎn)意識覺醒，在轉(zhuǎn)戶過程中，結(jié)合自身情況“帶著農(nóng)村權(quán)益進城”，是基于經(jīng)濟理性的合理選擇。記者采訪了解到，在重慶，除了土地本身之外，農(nóng)民與土地相關(guān)能夠享受的待遇還有9項，包括種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、退耕還林補助、公益林管護補助等;與農(nóng)民身份相關(guān)的待遇超過20項，主要包括集體資產(chǎn)分配權(quán)利、社會撫養(yǎng)費征收、孕產(chǎn)婦住院分娩補助、殯葬政策等。這些附著在土地和身份上的待遇，也是農(nóng)民不愿放棄權(quán)益的重要原因。

　　西南政法大學(xué)副校長劉俊認為，以前的城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城，是以失去農(nóng)村土地為前提的。農(nóng)民交出了自己的土地，才能換得市民身份和城市待遇，這引發(fā)了不少矛盾。半月談記者在走訪重慶江津、開縣、涪陵等地時也發(fā)現(xiàn)，以前農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城有“三怕”：一是怕轉(zhuǎn)戶進城卻失了地，在城里穩(wěn)不住，想回來沒退路;二是怕失去附著在土地、身份上的待遇，這些雖然是小錢，但農(nóng)民也看重;三是進城后生計無保障，在社會底層徘徊。

　　而現(xiàn)在，有了帶著土地等農(nóng)村權(quán)益進城的政策支撐，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民心里有了底氣，也有了信心。重慶開縣中和鎮(zhèn)農(nóng)民譚愛平2013年轉(zhuǎn)戶進城，他說話實在：“轉(zhuǎn)了戶卻沒有斷了農(nóng)村的根，看似城市、農(nóng)村‘一肩挑’占便宜，但咱轉(zhuǎn)戶農(nóng)民剛進城，根基還不穩(wěn)，總要在農(nóng)村留條后路吧。”

　　“亦工亦農(nóng)”：農(nóng)村經(jīng)濟仍是“新市民”重要收入來源

　　在保留了農(nóng)村土地及相關(guān)待遇的前提下，對目前不少剛進城“新市民”而言，除了務(wù)工、經(jīng)商等之外，依托農(nóng)村土地等創(chuàng)造的收入，仍是其重要收入來源，是其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定落戶的保障。

　　梳理各地情況，轉(zhuǎn)戶“新市民”來自農(nóng)村的收入主要包括三個方面：一是直接就近耕種農(nóng)村土地，獲得相應(yīng)收入。據(jù)統(tǒng)計，在重慶已轉(zhuǎn)戶“新市民”中，有約4成就近遷入了小城鎮(zhèn)，這其中不少人“身份變市民、仍在干農(nóng)活”，留在農(nóng)村的土地仍由自己耕種。涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)農(nóng)民鞠德泉轉(zhuǎn)戶后，家里還剩下4畝多土地，其中兩畝多是水稻，剩下的種蔬菜。鞠德泉告訴記者：“雖然搬到了鎮(zhèn)上住，但騎摩托車干農(nóng)活單趟只需要10多分鐘。家里的地我一個人基本能弄完，不需要費太多勞力�，F(xiàn)在種地不圖掙多少錢，只要能保證口糧和基本生活就行�！�

　　二是不直接經(jīng)營農(nóng)地，但享受土地流轉(zhuǎn)、涉農(nóng)補貼等收益。記者走訪銅梁區(qū)侶俸鎮(zhèn)、開縣臨江鎮(zhèn)等地發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)耕條件較好、土地平整的農(nóng)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)相對容易，轉(zhuǎn)戶“新市民”也愿意將土地租出去，獲得租金收益。在開縣趙家街道茶道村，楊明山一家三口人轉(zhuǎn)戶后在趙家街道買了房，并開起了一個小賣部，月收入接近3000元。楊明山家里5畝地，都流轉(zhuǎn)給了鄰居種糧，每畝地年租金約有300元。經(jīng)過兩家人協(xié)商，政府每年發(fā)放的種糧直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼等也歸楊家人得。在開縣臨江鎮(zhèn)青陽村，村支部書記劉定明說：“從戶改以來，村里已轉(zhuǎn)戶100多戶，多數(shù)群眾將土地流轉(zhuǎn)給柑橘種植專業(yè)合作社，每年土地租金500元/畝至900元/畝不等，年終還有分紅，大家也很看重這筆錢。”

　　三是在富裕的近郊農(nóng)村，通過村組集體資產(chǎn)量化確權(quán)后，群眾轉(zhuǎn)了戶，同樣能享受到可觀的分紅收益。例如，在沙坪壩區(qū)覃家崗街道童家橋村，從上世紀80年代以來，累計轉(zhuǎn)戶人口已超過5000人，現(xiàn)在留在村的農(nóng)村戶籍人口僅1500多人。通過集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革，轉(zhuǎn)戶進城的群眾仍保留股東待遇，參與分紅。村支書陶興紅說：“近3年來，村社兩級股東分紅收入累計達到882萬元，有的轉(zhuǎn)戶家庭年收入在4萬元以上，甚至超過自己在城里務(wù)工的收入，成為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)、穩(wěn)定生活的重要保障�！�

　　加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革夯實城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)

　　重慶市農(nóng)委經(jīng)管處處長黃君一說，戶籍制度改革不可能單兵突進，要使農(nóng)民進城平穩(wěn)有序，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不發(fā)生大的風(fēng)險，就必須加強包括農(nóng)村土地在內(nèi)的農(nóng)村相關(guān)權(quán)益的安排。

　　首先，要建立、完善在農(nóng)民進城后留在農(nóng)村的土地處置管理平臺，要提高農(nóng)業(yè)比較效益，提高土地租金等收益，并通過相關(guān)法律、規(guī)章明確，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城后，農(nóng)村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵將承包地交給農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作組織經(jīng)營，按協(xié)議分享收益。對于自愿放棄承包地的，可經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后轉(zhuǎn)讓給其他村社成員或愿意遷入村社的其他農(nóng)民，轉(zhuǎn)讓價格由供需決定，實現(xiàn)規(guī)范有償退出。

　　其次，要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革步伐，真正明確承包地、宅基地、村組集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，通過法律確認村社集體經(jīng)濟組織作為土地所有者，農(nóng)民作為土地經(jīng)營、使用者之間的權(quán)利關(guān)系，依靠落實農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，尤其是農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)等，使農(nóng)民真正在法律上擁有占有、支配、處置這些財產(chǎn)的權(quán)利，這樣才能解決農(nóng)民進城的后顧之憂。

　　不愿種地，卻很“惜地”

　　在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地是轉(zhuǎn)戶“新市民”最重要的財產(chǎn)。單從土地利用情況來看，目前離開農(nóng)村、融入城鎮(zhèn)過渡期中，不少“新市民”土地心態(tài)矛盾復(fù)雜：一是認為種地不賺錢、效益差，轉(zhuǎn)戶后要么就近種起“懶莊稼”，要么將土地撂荒或送給別人種;二是認為土地升值潛力大，有“惜地”情結(jié)，轉(zhuǎn)了戶也不愿將承包經(jīng)營權(quán)交還給村集體。

　　不少專家和基層干部認為，轉(zhuǎn)戶“新市民”的土地心態(tài)對于完善農(nóng)村土地政策有著啟示：在戶籍改革中，要充分尊重轉(zhuǎn)戶群眾保留農(nóng)村財產(chǎn)性權(quán)益的訴求;另一方面，要完善、健全相應(yīng)農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)權(quán)益等有償退出等制度安排，使農(nóng)民土地可順暢流轉(zhuǎn)、自愿退出。

　　“新市民”土地心態(tài)一：“種地不賺錢不如不種”

　　采訪中，不少轉(zhuǎn)戶群眾稱，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)效益差，收益沒有吸引力，很多人只種“口糧田”，能種多少算多少，夠自己吃就行，管不過來的地就只能撂荒。“種地不賺錢，有時還倒虧，有的人把地送給別人種，甚至不種�！�

　　最近，半月談記者深入重慶開縣臨江鎮(zhèn)、涪陵區(qū)珍溪鎮(zhèn)、豐都縣名山街道等地采訪發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民是就近轉(zhuǎn)戶，其承包地仍可就近耕種，但不少人還是種起了“懶莊稼”。

　　珍溪鎮(zhèn)中鋒村村民鞠德泉2012年轉(zhuǎn)戶，地雖沒丟下，但種一季水稻就是“播種一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田間管理，沒有精耕細作。“種地糙一點，產(chǎn)量會少一點，但只要能滿足自家口糧就行�！本系氯f，戶口遷到鎮(zhèn)上后，每月城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險有600多元，再隨便種點口糧，生活還可以。過去那種“晴天一身汗、雨天兩腳泥”的種地生活確實不想再過了。

　　轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與村里其他人相比，收入相對較高，一般都在外務(wù)工多年，有較為穩(wěn)定的工作，不少人在小城鎮(zhèn)或者區(qū)縣城已經(jīng)購買了住房。對他們而言，種一畝地純收入僅六七百元，吸引力不夠，還要耗精力。除了有的人愿意種些口糧田外，不少人要么將土地撂了荒，要么送給別人種。在一些村社，4成以上的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地被親戚朋友或鄰居“撿”去種。

　　在豐都縣名山街道古家店村村委會主任古明華看來，農(nóng)村“撿地”的出現(xiàn)，主要是因為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶大多是自發(fā)行為，其留下的地塊高度分散�！按謇锲骄粦羧顺邪刂挥�3畝多，還要分散成10多個地塊，彼此之間距離還很遠，沒法統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，搞規(guī)模經(jīng)營。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自己不想種，還不如免費送給別人種�！惫琶魅A說。

　　“新市民”土地心態(tài)二：“進了城也不能丟下土地”

　　雖然轉(zhuǎn)戶“新市民”大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻沒有一個人主動將承包地經(jīng)營使用權(quán)交還給村組集體，真正實現(xiàn)“人地分離”。

　　農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城，為何不愿放棄農(nóng)村土地權(quán)益?記者采訪發(fā)現(xiàn)，這主要有三方面原因：一是直接退地補償少，難以達到轉(zhuǎn)戶農(nóng)民預(yù)期。受目前政策限制，各地對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民主動將承包地退出，交還給村組集體應(yīng)如何補償沒有明確的標(biāo)準。有的地方采取用承包期內(nèi)剩余年限測算農(nóng)業(yè)產(chǎn)出值的辦法給予補償，平均每畝補到1萬元，低于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民預(yù)期。二是認為土地是生存保障底線，雖然自己轉(zhuǎn)戶進了城，但“農(nóng)村仍有地在手，進城就有了底氣，干得不好，還可以退回來”。三是認為未來土地升值潛力大，“即便進了城，也不能丟下”。

　　“農(nóng)民越來越看重土地的價值，大家覺得只要保留土地承包經(jīng)營權(quán)，以后無論是流轉(zhuǎn)還是征用，都不吃虧�！遍_縣臨江鎮(zhèn)青陽村支部書記劉定明告訴記者，僅以土地流轉(zhuǎn)為例，村里耕地流轉(zhuǎn)價已從2008年時平均每畝400多元/年，漲到現(xiàn)在的700多元/年。一戶農(nóng)民如果能將自家土地全部流轉(zhuǎn)出去，一年租金收入就有三四千元，這對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民而言還是很有吸引力的。

　　“無論是出于傳統(tǒng)的‘戀土’情結(jié)，還是出于經(jīng)濟效益考慮，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城后，要求保留其在農(nóng)村的土地，有其合理性，也應(yīng)受到尊重�！敝貞c開縣戶改辦主任李繼安指出，為了尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，國家也有專門的政策要求，在2011年國務(wù)院出臺的第9號文件中，就明確規(guī)定了“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民個人意愿，不得強制或變相強制收回。”

　　“土地不撂荒、種地有效益”，破解“新市民”土地心結(jié)

　　不少專家和基層干部認為，既要尊重轉(zhuǎn)戶“新市民”土地情結(jié)，依法保護其土地權(quán)益;又要完善農(nóng)村承包地制度，以“土地不撂荒、種地有效益”為政策設(shè)計底線，加快建設(shè)轉(zhuǎn)戶“新市民”有序處置土地的體制機制。

　　他們認為，轉(zhuǎn)戶“新市民”惜地又不愿種地的矛盾心態(tài)，是政府在制定城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，謀劃未來農(nóng)村土地經(jīng)營方式時必須考慮的問題。從長遠來看，如果相關(guān)制度安排完善，隨著農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移進城，農(nóng)村人均土地資源占有量會提高，通過規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)、股份合作等方式，可以為適度規(guī)模經(jīng)營打下較好的基礎(chǔ)。

　　記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些出現(xiàn)集中、規(guī)模農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的地方，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場開始規(guī)模流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地。由于沒有“失地”風(fēng)險，還有較高收益回報，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的積極性也很高。

　　在涪陵區(qū)馬武鎮(zhèn)石朝門村，自2010年以來先后有600多農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，其中村里有兩個社甚至出現(xiàn)了整社轉(zhuǎn)戶的情況，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城使土地規(guī)范整理和規(guī)模經(jīng)營有了基礎(chǔ)。2011年石朝門村成立蔬菜股份合作社，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民手中的3600多畝承包地折資入股，打破戶與戶之間田埂界限，統(tǒng)一平整后交由合作社經(jīng)營。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民每年既可以分享地租、也能分紅，一畝地純收入超過2000元。

　　“在蔬菜股份合作社，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民成了股東，既不擔(dān)心失去土地權(quán)益，又能分享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)紅利。”石朝門村黨支部書記何國權(quán)認為，如果能給轉(zhuǎn)戶農(nóng)民一個穩(wěn)定的土地收益預(yù)期，他們還是愿意把土地流轉(zhuǎn)出來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的。

　　評論：讓農(nóng)民帶著權(quán)益安心進城

　　在中國城鎮(zhèn)化進程中，剛轉(zhuǎn)戶“新市民”既保留農(nóng)村權(quán)益，又享受城鎮(zhèn)待遇。這樣的現(xiàn)象，不能簡單歸結(jié)為“新市民”在城鄉(xiāng)之間“兩頭占”，兩頭得好處。而應(yīng)該看作是對轉(zhuǎn)戶群眾留在農(nóng)村相關(guān)權(quán)益的尊重，是其財產(chǎn)性權(quán)利的合理體現(xiàn)。

　　客觀地看，不少群眾剛轉(zhuǎn)戶進城，尚立足未穩(wěn)，“亦城亦鄉(xiāng)、亦工亦農(nóng)”的過渡狀態(tài)，其實有利于在“新市民”城鄉(xiāng)之間“進退有路”，幫助其實現(xiàn)“進得來、留得下、穩(wěn)得住”的目標(biāo)。

　　農(nóng)村權(quán)益尚未完全放下，城鎮(zhèn)權(quán)益還未完全獲得，這樣一個過渡期到底會持續(xù)多長時間，這因人而異、因地而異，有的可能持續(xù)5至10年，甚至更長時間。過渡期的結(jié)束，既有賴于“新市民”已在城鎮(zhèn)扎下了根，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，完全融入城鎮(zhèn)，自愿有償放棄農(nóng)村相關(guān)權(quán)益;又有賴于國家農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)權(quán)益等產(chǎn)權(quán)制度改革逐步到位、完善�！靶率忻瘛币纯梢岳^續(xù)“帶權(quán)進城”，享受收益;要么可以有償退出，獲得一次性補償，真正脫離農(nóng)村。

　　無論是帶權(quán)進城、有償退出，還是通過流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)濟收益，“新市民”在處置其農(nóng)村相關(guān)權(quán)益時，需要保留多種選擇，這應(yīng)成為一種社會共識。

　　結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，在目前涉農(nóng)改革中，其實有不少內(nèi)容就是在為轉(zhuǎn)戶“新市民”有效處置農(nóng)村相關(guān)權(quán)益做“鋪路”準備。包括目前正在推進的農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)改革，其中一個目的，就是解決好已轉(zhuǎn)戶進城的群眾和繼續(xù)留在農(nóng)村的群眾之間的利益分配問題，通過股權(quán)化改革等，使轉(zhuǎn)戶進城的人也能享受到集體資產(chǎn)收益，帶著權(quán)益安心進城。

　　另外，針對承包地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革，一個大的時代背景在于，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，農(nóng)村人口離開農(nóng)村，原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。未來農(nóng)村土地改革的落實到位，將有望達到雙贏效果：既能解決好轉(zhuǎn)戶進城農(nóng)民的后顧之憂，又能為農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展創(chuàng)造更好制度空間和環(huán)境。(半月談記者 李松)

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