限權(quán)與轉(zhuǎn)型：化解矛盾的根本出路
基層行政違法的根源，還在于其權(quán)力過(guò)大、權(quán)力過(guò)寬。因此只有全面建立“權(quán)力清單”，才能真正建成法治政府。法治的首要作用是約束政府，防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù)，使政府的行為具有確定性和可預(yù)見(jiàn)性，更好地維護(hù)公民、法人和其他社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益。
浙江大學(xué)公共政策研究院院長(zhǎng)姚先國(guó)認(rèn)為，此前的相關(guān)改革一直是政府系統(tǒng)內(nèi)部做文章，沒(méi)有找到有效管束權(quán)力的手段�！皺�(quán)力清單”則找到了“點(diǎn)子”上，是一個(gè)可操作、陽(yáng)光化、法制化、規(guī)范化的路徑。“如此一來(lái)，管束政府不再是口號(hào)，不再是紙上談兵�！�
限權(quán)只是開(kāi)始，政府還需要轉(zhuǎn)型，于是有的地方又制定了“責(zé)任清單”，即規(guī)定了政府應(yīng)該履行的責(zé)任，以促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。
服務(wù)型政府必須緊扣“服務(wù)”二字，服務(wù)社會(huì)、服務(wù)公眾的理念要成為政府工作的根本宗旨，寓管理于服務(wù)中，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為公民提供快捷、完善的公共服務(wù)。當(dāng)然，相對(duì)管制型政府，服務(wù)型政府更加強(qiáng)調(diào)責(zé)任和法治秩序。
盡管基層政府面臨的問(wèn)題復(fù)雜，承擔(dān)的任務(wù)繁重，限權(quán)與轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，但這個(gè)方向無(wú)疑是化解諸多矛盾的根本出路。
當(dāng)然，限權(quán)與轉(zhuǎn)型并不是制定一個(gè)“清單”就能見(jiàn)效，關(guān)鍵還要看如何保障“清單”的落實(shí)。一位縣委書(shū)記告訴記者，他們縣雖然這幾年強(qiáng)調(diào)要打造“服務(wù)型政府”，但實(shí)際來(lái)看，還是“權(quán)力政府”，誰(shuí)愿意放棄自己的權(quán)力?
通過(guò)更有效的途徑來(lái)約束權(quán)力，成了政府轉(zhuǎn)變自身行為方式的關(guān)鍵。今年7月，河南省人大常委會(huì)通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)直播對(duì)省廳級(jí)干部的問(wèn)詢會(huì)，以問(wèn)政的方式約束權(quán)力、促進(jìn)轉(zhuǎn)型，受到市民的普遍歡迎，是值得借鑒的方式。
專(zhuān)家認(rèn)為，權(quán)力的有效監(jiān)督機(jī)制，最重要的是形成權(quán)力的鏈?zhǔn)街坪猓员苊庑纬杀O(jiān)督與被監(jiān)督的“權(quán)力聯(lián)盟”。同時(shí)完善群眾參與行政決策的機(jī)制，讓群眾廣泛地參與到行政過(guò)程當(dāng)中，通過(guò)對(duì)行政決策施加影響、對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的終極監(jiān)督。
法治素養(yǎng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)
我國(guó)鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)是熟人社會(huì)、人情社會(huì)，不管是干部還是群眾，法治觀念、法治素養(yǎng)相對(duì)不足。基層政府直接面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)，基層干部法治素養(yǎng)的全面提升是當(dāng)務(wù)之急。
依法行政需要能力
湖北恩施市沐撫辦事處一直是信訪維穩(wěn)重災(zāi)區(qū)，曾多次發(fā)生大規(guī)模群體性上訪事件。2012年5月，傳言辦事處辦公大樓要搬遷，200多名群眾為解決信訪問(wèn)題圍堵辦公大樓長(zhǎng)達(dá)十幾個(gè)小時(shí);2013年初，市領(lǐng)導(dǎo)陪同外地客商考察當(dāng)?shù)卮髰{谷景區(qū)，200多名群眾又將考察團(tuán)圍困在酒店……
不斷發(fā)生的大規(guī)模信訪事件讓當(dāng)?shù)胤此�，政府必須依法行政才能得到群眾信任。而依法行政不能靠嘴上說(shuō)說(shuō)，還要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)和能力建設(shè)。
2013年4月，沐撫辦事處探索社會(huì)矛盾層級(jí)調(diào)處機(jī)制，依法規(guī)范全辦事處社會(huì)矛盾化解的責(zé)任、程序、渠道、方法、步驟、要求和獎(jiǎng)懲等。少數(shù)行政渠道難以解決的矛盾，則引入司法程序，對(duì)家庭困難和涉及集體、行政訴訟的，給予必要的資金支持。
依法依規(guī)、公開(kāi)透明的辦事方式和流程，得到了當(dāng)?shù)厝罕姷恼J(rèn)可。截至2014年5月30日，沐撫共發(fā)生各類(lèi)矛盾糾紛76件，成功解決73件，基本實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛“不累積、不集中、不拖延，不推諉”，有效促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
為了提升政府依法行政的能力，一些地方還聘請(qǐng)律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)。
“法律顧問(wèn)是政府依法行政的好參謀，有了法律依據(jù)，政府做事就有了底氣。”江西奉新縣委書(shū)記張家良介紹說(shuō)，2011年以來(lái)，法律顧問(wèn)參與奉新縣、鄉(xiāng)政府重大決策128項(xiàng)，參與政府重大行政行為法律審查把關(guān)67件次，從源頭上杜絕了違法行政行為的發(fā)生。
江西師范大學(xué)法律系主任顏三忠說(shuō)，政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，不是“自找麻煩”，而是規(guī)范政府行為、推行依法行政的重要舉措，對(duì)于政府工作人員法治意識(shí)的提升具有重要推動(dòng)作用。
“干部不懂法，談何依法行政”
“干部不懂法，談何依法行政。”湖北省秭歸縣司法局局長(zhǎng)張興東說(shuō)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年齡結(jié)構(gòu)偏大，不懂法律，對(duì)于基層事務(wù)的處理方式“既跟不上時(shí)代，也不符合法治政府的要求”。
今年以來(lái)，秭歸縣已多次組織基層干部培訓(xùn)，開(kāi)展了10多場(chǎng)大型法制宣講活動(dòng)�！凹幢闳绱�，還是不能滿足基層需求。”湖北省秭歸縣政法委常務(wù)副書(shū)記陳千斌說(shuō)，只有在基層逐漸形成法治氛圍，才能讓依法行政、依法辦事成為一種習(xí)慣。
今年農(nóng)歷大年初三，廣西柳城縣太平鎮(zhèn)派出所接到一起報(bào)案，稱(chēng)有人涉嫌聚眾賭博。派出所接到報(bào)案后就出動(dòng)警力趕到村里，由于民警出警時(shí)身著便裝，并且沒(méi)有主動(dòng)向村民亮明身份，造成村民誤會(huì)，有人甚至以為是搶劫，險(xiǎn)些釀成大禍。
“出警、著裝、言語(yǔ)不規(guī)范，讓原本非常簡(jiǎn)單的事情變得復(fù)雜化，執(zhí)法人員反而被指違法，后來(lái)派出所還專(zhuān)門(mén)去給村民賠禮道歉�！碑�(dāng)?shù)毓簿忠幻?fù)責(zé)人說(shuō)。
西部某縣一副縣長(zhǎng)認(rèn)為，無(wú)論是正式編制的警察，還是協(xié)警或臨時(shí)工作人員，他們的執(zhí)法素質(zhì)都亟需很大的提升，一線辦案人員出警不規(guī)范，“怎么說(shuō)話”的都有，很容易造成群眾誤會(huì)，損害公安隊(duì)伍形象。
該副縣長(zhǎng)說(shuō)，每年應(yīng)分期分批次對(duì)基層執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，提高其法律素質(zhì)。同時(shí)，還應(yīng)確保執(zhí)法人員是正式編制的公職人員�！芭R時(shí)工待遇低，一個(gè)月就500元，不通過(guò)執(zhí)法弄點(diǎn)兒錢(qián)能養(yǎng)家嗎?一些人干脆睜一只眼閉一只眼，給點(diǎn)錢(qián)就私了，長(zhǎng)此以往，影響非常惡劣�！彼J(rèn)為，執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)代表著法律與正義，寧可增加公職人員數(shù)量，也不能用臨時(shí)工。
改變運(yùn)動(dòng)性、選擇性執(zhí)法
要提升基層干部法治素養(yǎng)，還必須保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性，改變運(yùn)動(dòng)性、選擇性的執(zhí)法方式。
2013年11月14日，河南永城一貨車(chē)車(chē)主因不堪忍受超載罰款而服毒自殺。隨后，河南省對(duì)公路執(zhí)法進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整頓。在整頓的三個(gè)月期間，永城暫停了流動(dòng)治超，導(dǎo)致一段時(shí)間內(nèi)公路超限超載現(xiàn)象反彈，大貨車(chē)司機(jī)“帶藥闖崗”“帶艾滋病人壓車(chē)”等手段百出。
記者了解到，早在1998年，河南省就相繼出臺(tái)多項(xiàng)治超管理辦法。但治超16年來(lái)，文件不少發(fā)，會(huì)議不斷開(kāi)，運(yùn)動(dòng)性強(qiáng)制執(zhí)法活動(dòng)不少，但效果并不理想。
山西某縣一副縣長(zhǎng)表示，現(xiàn)在很多基層政府部門(mén)執(zhí)法，看的不是法律依據(jù)，而是紅頭文件，隨意性很大。比如“三個(gè)月安全隱患排查”，那三個(gè)月以后呢?看上去是重視了，實(shí)際是弱化了法律的地位。“運(yùn)動(dòng)性強(qiáng)制執(zhí)法，是對(duì)法治秩序的人為破壞。不應(yīng)該用運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法來(lái)擾亂執(zhí)法秩序，依法行政應(yīng)該是常態(tài)化的，不然就會(huì)造成法律規(guī)定可寬可嚴(yán)的印象�！�
基層普遍存在的“選擇性執(zhí)法”也嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和公正性。記者此前在河南平頂山采訪的一起“雙違”建筑執(zhí)法中，執(zhí)法人員對(duì)違法建筑進(jìn)行強(qiáng)拆，卻遭到房主質(zhì)問(wèn)：“為啥這么多違建，就拆我一家?”事實(shí)上，周邊的許多房屋都涉嫌違建，但執(zhí)法人員只能回答：“國(guó)土部的衛(wèi)星只拍到了你的房子違法。”這種回答令人哭笑不得。
讓法治融入鄉(xiāng)土社會(huì)
“以前，群眾‘信訪不信法’;如今，有麻煩先到‘法律診所’咨詢�！痹谏綆X縱橫的湖北恩施土家族苗族自治州龍鳳鎮(zhèn)，說(shuō)起近年來(lái)的變化，鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)曹道恒連聲感慨：“‘法律診所’進(jìn)村入戶后，懂法信法的多了，難事煩事少了。”
恩施由于山嶺阻隔、交通不便，法治宣傳和服務(wù)不夠，偏遠(yuǎn)農(nóng)村群眾法律意識(shí)淡薄，加上一些山區(qū)民風(fēng)彪悍，因此暴力糾紛多發(fā)，且民族地區(qū)極易因宗族“互助”誘發(fā)群體性沖突，發(fā)生沖突后又時(shí)常得不到及時(shí)的司法干預(yù)，極易引發(fā)群體性事件。
“法律診所”進(jìn)村后，按時(shí)“坐診”，免費(fèi)接受群眾咨詢，并開(kāi)展面向村民的法律明白人培訓(xùn)活動(dòng)，一些基層矛盾及時(shí)納入了法律處置軌道，增強(qiáng)了基層群眾的法律意識(shí)，也促進(jìn)了民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。
恩施送法下鄉(xiāng)的實(shí)踐表明，基層群眾不是不愿意用法，關(guān)鍵是要讓法律更管用、更好用，更符合鄉(xiāng)土社會(huì)的心理和習(xí)慣。
“在基層處理糾紛，不僅要依法，還要把法律融入當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣�！鄙綎|省即墨市靈山鎮(zhèn)中河北村黨支部書(shū)記張仁海說(shuō)，當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)匯集民意并參照法律法規(guī)修訂完善村規(guī)民約，讓農(nóng)民“自己研究辦法、自己管理自己”，從而成功實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我約束。
制定村規(guī)民約時(shí)，靈山鎮(zhèn)政府法律服務(wù)中心給予法律指導(dǎo)，采取“自下而上”的辦法，由村民代表斟酌起草，給每家每戶發(fā)放征求意見(jiàn)稿，充分發(fā)揚(yáng)民主，群眾醞釀同意后簽字，既保證了依法依規(guī)，又符合當(dāng)?shù)卮屣L(fēng)民情，因此大家都能夠自覺(jué)遵守。
張仁海介紹，村規(guī)民約實(shí)施以后，村里亂潑污水、亂倒垃圾、打架斗毆、酗酒賭博的少了，鄰里和睦、孝敬老人的多了，村貌村風(fēng)大為好轉(zhuǎn)，人際關(guān)系更加和諧。(專(zhuān)題采寫(xiě)：劉紫凌 梁建強(qiáng) 王軍偉 汪軍 李鵬 李松 葉健 裘立華，策劃、編輯：高遠(yuǎn)至 鄭明達(dá))
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