2011年社會工作者考試：社會政策的基本知識六

　　社會政策的運行機制

　　政府社會政策及福利性社會事業(yè)的運行機制對其運行的效率和預期的社會效果都會產(chǎn)生很大的影響，因此一直是社會政策領域中研究者和政府所關注的焦點問題之一。在國際上對此問題也有不同的理論觀點和實踐探索。

　　(一)運行機制在社會政策過程中的重要性

　　1. 什么是社會政策運行機制

　　所謂社會政策的運行機制，是指社會政策行動各個環(huán)節(jié)運行的基本方式。這一概念在人們的使用中有廣義和狹義不同層次的含義。從廣義上看，社會政策的運行機制涵蓋了社會政策行動所有階段和環(huán)節(jié)的運行機制，包括社會政策主體的組織方式、資源調(diào)動機制、受益者選擇機制、以及社會服務傳遞機制等各個方面。從狹義上看，社會政策的運行機制一般是指社會服務的傳遞機制。所謂服務傳遞機制，是指政府的社會政策資金如何轉化為一定的服務方式而傳遞到受益者。政府確定了福利預算以后，僅僅表明其有了相應的資金，但政府機構本身不能直接為服務對象提供服務，而是需要專門的社會服務機構來提供服務。政府自己不能使用社會福利資金，而是需要通過一定的服務機構來將社會福利資金轉化為一定的服務，然后傳遞給服務的受益者。從內(nèi)容上看，社會政策行動中的服務傳遞機制包括在服務傳遞過程中的組織安排、資金運行方式、資金使用和服務活動中的各種規(guī)范等方面。

　　2. 社會政策運行機制的重要性

　　社會政策行動運行機制的重要性主要在于以下幾個方面。

　　首先，通過有效的運行機制可以規(guī)范社會政策行動中各個行動者的行為。

　　其次，通過合理的運行機制可以兼顧社會政策行動公平與效率的目標。

　　再有，通過合理的運行機制可以兼顧公共服務方式與個人自由選擇。

　　(二)社會政策行動中的資金供應模式與服務傳遞模式

　　從其具體運行過程來看，大量的社會政策行動都可以被看成是一個“資金供應-服務傳遞”的過程。因此，分析一個社會政策行動的運行機制也主要從其資金供應和服務傳遞的方式展開。在這一過程方面，當代各國的社會政策形成了各種不同的模式。

　　1. 社會政策行動的資金供應模式

　　在實際的社會政策過程中，影響資金供應量的基本因素主要有社會福利需求和可調(diào)動的財政資源。但在不同的社會政策體系中，政府對這兩個基本因素的反應是不同的，從而形成了社會政策行動中資金供應的兩種不同模式：一是需求導向型，二是預算約束型。在需求導向型模式下，社會福利主管部門傾向于按照社會的實際需求來計劃社會政策行動方案及其所需的財政支出，然后要求政府財政部門提供相應的經(jīng)費;而在預算約束型的模式下，則是政府財政部門事先在財政總支出的計劃中給社會政策各個領域劃分一定的數(shù)額，然后社會福利等部門只能在事先的預算總額內(nèi)計劃具體的行動及資金使用方案。

　　2. 社會政策行動的服務傳遞模式

　　從服務傳遞過程的角度看，社會政策行動中涉及到服務受益者、服務機構和政府三個方面的關系。在這種關系中，這三個方面的角色分別是：

　　---- 服務的受益者(如學生、病人、老人、殘疾人等)是服務的需求方;

　　---- 社會服務機構(如學校、醫(yī)院、老人院、殘疾人康復中心等)是服務的提供方;

　　---- 政府或其它民間資助者是服務項目的付費方。

　　在這三者之間的基本關系是社會服務機構(學校、醫(yī)院等)向服務的需求方提供服務，以滿足其需要，而這種服務所需的費用完全或部分由政府來支付。但在具體的運行過程中，以上三者之間的關系可以有多種模式。

　　模式一：政府直接經(jīng)營社會服務機構(付費方與服務供應方合一)。在這種模式中，政府組建公立學校、公共醫(yī)院、國辦養(yǎng)老院等服務機構，由這些機構直接向應該獲得服務的人提供相關的服務。在這一過程中，政府一般根據(jù)需求信息來建設各種社會服務機構，并且給社會服務機構提供人員及其他運行所需的經(jīng)費，以使它們能夠擔當起為社會成員提供福利性服務的任務。這也就是人們通常所說的“政府養(yǎng)服務機構”的模式。這種模式是“二戰(zhàn)”以后歐洲福利國家社會服務體系和我國計劃經(jīng)濟時期社會服務體系中的主導模式。其最大的好處在于能夠保證有穩(wěn)定和充分的服務供給，能夠按純福利的方式提供服務，并且能最大限度地提高社會服務的公共性，避免政府的公共資金流入私人機構。但這種模式的最大弊病是可能導致服務機構的高開支和低效率，進而加大政府公共開支的膨脹，同時還可能導致降低服務質(zhì)量。因為一方面在這種模式中服務的接受者一般都沒有自由選擇服務機構的自由，而是由政府按照某種計劃來安排服務機構(如按居住區(qū)域分片)，因此服務機構因能夠保證獲得足夠的資金和一定數(shù)量的服務對象，因而沒有市場競爭的壓力。在這種情況下，它們一般缺乏通過改善服務水平和質(zhì)量來爭取更多的服務對象，進而獲得更多的資金的動力，相反還可能會產(chǎn)生排斥服務對象的傾向，因為政府一般是按服務機構的人數(shù)或級別等機構自身的因素來給其預算和劃撥資金的，而與其提供服務的具體數(shù)量無直接關系。因此對于社會服務機構來說，就可能出現(xiàn)服務越多、質(zhì)量要求越高，機構就越虧的現(xiàn)象。另一方面，在這種模式中，服務機構扮演著“無償提供者”的角色，而服務對象則是一種“不付費的接受者”，因此不僅服務供應方會放松對服務質(zhì)量的重視，而服務的接受者也往往會因自己沒有付費而在心理上降低對服務質(zhì)量的要求。

　　模式二 政府補貼供應方。這種模式是政府不負責建設和經(jīng)營公共服務機構的開支，但可以按照合同向現(xiàn)有的服務機構(包括非營利機構和商業(yè)性服務機構)提供補貼，以使這些機構在不同程度上具有社會福利服務的性質(zhì)，或承擔某些具體的社會福利服務的任務。這種模式在不少國家和地區(qū)都已比較普遍，在我國也開始出現(xiàn)。這種公共資金補貼可以在兩個層面上進行，第一種是一般性地補貼服務機構，使其能夠降低向服務對象的收費，從而使更多的人能夠接受相關的服務。這種補貼一般只給非營利機構，因為它們不會將政府補貼的公共資金轉移為私人利潤。第二種是按服務項目而向服務機構提供專門性補貼，以換取它們承擔政府向某些特殊服務對象提供服務專門服務的任務。這種補貼一般既可以提供給非營利機構，也可以提供給營利性機構，關鍵看它們是否按合同承擔政府委托的福利服務任務。

　　這種模式中，政府一般不是全面負責服務機構的費用，而只是部分補貼服務機構，因此一般可以節(jié)約公共資金的投入。另一方面，政府公共資金的投入可以直接與機構的表現(xiàn)掛鉤，通過評估公共服務機構的表現(xiàn)來決定給其經(jīng)費投入的多少，或按合同要求服務機構在福利性服務方面達到一定數(shù)量和質(zhì)量標準。再一方面，在這種模式中，由于政府面對著眾多的服務機構，因此可以在各個服務機構之間形成競爭，這樣就有利于政府對服務機構的服務質(zhì)量提出要求和實施宏觀控制。但這種模式的缺點仍然是需求方(福利受益者)仍然很難處于“服務購買者”的自主地位，并且在政府與服務機構簽訂合同的服務項目中，服務對象往往也沒有自主選擇服務機構的權利，因此服務機構受到來自服務對象的壓力仍比較小。而受補貼的服務機構長期與政府打交道以后，會形成應付政府檢查評估的對策，從而降低其對機構的約束，甚至使來自政府機構的檢查評估流于形式。