2015時政熱點(diǎn)：厘清行政權(quán)力與責(zé)任的法治邊界

　　我國現(xiàn)階段推進(jìn)實(shí)施的權(quán)力清單制度，是對行政權(quán)力運(yùn)行的重新定位與依法界定的制度性探索。該項(xiàng)舉措是我國行政體制改革進(jìn)程中引導(dǎo)地方政府及其部門轉(zhuǎn)變職能，促使其合法、合規(guī)、合理、合目的行使行政權(quán)力和履行法定職能的有益嘗試。

　　(一)行政權(quán)力清單制度的功能定位

　　推行行政權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，要求各級政府及部門梳理行政職權(quán)、公布權(quán)責(zé)清單、規(guī)范行政裁量、明確責(zé)任主體、優(yōu)化運(yùn)行流程、建立動態(tài)管理、健全問責(zé)機(jī)制。權(quán)力清單與責(zé)任清單制度建設(shè)和運(yùn)行是政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是提高政府科學(xué)施政、民主施政、依法施政水平的必然要求，同時也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。縱觀權(quán)力清單制度設(shè)計(jì)及其內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，其功能與作用可體現(xiàn)如下：

　　首先，權(quán)力清單制度的組織建設(shè)功能。推行權(quán)力清單制度是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的路徑選擇。政府治理現(xiàn)代化包含治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，政府自身建設(shè)及其工作理念、管理內(nèi)容、運(yùn)行方式、治理水平等基礎(chǔ)性制度應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。推進(jìn)權(quán)力清單制度有利于厘清層級關(guān)系、科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、促進(jìn)精簡效能。

　　其次，權(quán)力清單制度的社會構(gòu)造功能。推行權(quán)力清單制度是促進(jìn)簡政放權(quán)與厘清公權(quán)邊界的標(biāo)尺。按照職權(quán)法定和市場優(yōu)先原則全面梳理行政職能，理順政府和市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場的決定性作用，為構(gòu)建政府與社會之間的新型治理結(jié)構(gòu)奠定基礎(chǔ)。

　　再次，權(quán)力清單制度的職能矯正功能。推行權(quán)力清單制度是建設(shè)服務(wù)型政府的制度保障，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。對于市場經(jīng)濟(jì)秩序失范、公共服務(wù)總量不足、行政職能設(shè)置錯位等現(xiàn)象，通過權(quán)力清單矯正行政權(quán)力運(yùn)行的過往問題，提高行政效率和社會服務(wù)水平。

　　最后，權(quán)力清單制度的風(fēng)氣凈化功能。推行權(quán)力清單制度是建設(shè)廉潔政府的重要途徑。從制度上消除權(quán)力尋租和設(shè)租的空間，從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤，為廉政建設(shè)提供體制機(jī)制保障，使得行政權(quán)力陽光運(yùn)行，強(qiáng)化監(jiān)督和責(zé)任追究，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

　　(二)行政權(quán)力清單制度的理論探索

　　推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度是通過“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”等方法，全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)，清理調(diào)整并依法確認(rèn)權(quán)責(zé)范圍，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，向社會公布權(quán)力清單，建立動態(tài)管理機(jī)制，健全監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。其間蘊(yùn)含著豐富的制度創(chuàng)新和理論探索。這種探索主要體現(xiàn)在兩個方面，一是制度創(chuàng)新，一是理論試水。

　　在制度創(chuàng)新方面，權(quán)力清單與責(zé)任清單制度是建立在職權(quán)法定原則、行政公開原則、權(quán)責(zé)一致原則、負(fù)面清單制度等基礎(chǔ)上的制度探索。摸清家底是權(quán)力清單的基礎(chǔ)，簡政放權(quán)是權(quán)力清單的目標(biāo)，權(quán)力制約是權(quán)力清單的導(dǎo)向，行政公開是權(quán)力清單的方式。因此，在推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度的過程中所表現(xiàn)的制度探索，一是全方位公布行政權(quán)力。全面清理法律法規(guī)界定的權(quán)力以及行政實(shí)踐之中實(shí)際圈定的權(quán)力，地方政府及部分在承接下放與轉(zhuǎn)移行政職能的基礎(chǔ)上，必須明確權(quán)力范圍，形成上下聯(lián)動，讓隱藏的權(quán)力、隱含的權(quán)力、隱蔽的權(quán)力無處“藏身”，披露于社會與公共視野之中。二是更新行政權(quán)力表現(xiàn)方式。把卓有成效的“負(fù)面清單制度”引入權(quán)力清單與責(zé)任清單制度之中，曬出行政權(quán)力清單，有些行政職權(quán)領(lǐng)域?qū)嵭小扒鍐沃鉄o權(quán)力”。三是行政權(quán)力清單與責(zé)任清單并行。權(quán)責(zé)一致是公權(quán)力運(yùn)行的基本準(zhǔn)則之一。權(quán)力清單與責(zé)任清單同步推行，強(qiáng)化了責(zé)任意識和法律意識，體現(xiàn)了依法行政的精神與法治政府的精髓。四是權(quán)力清單與責(zé)任清單制度建設(shè)的系統(tǒng)化。對于行政權(quán)力梳理采取了“取消、凍結(jié)、下放、轉(zhuǎn)移、整合”等多元方式，因地制宜、因事制宜。既體現(xiàn)了法治的統(tǒng)一性，也反映了地區(qū)的差異性與特殊性。

　　在理論探索方面，推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度過程中，我們必然也會遇到一些法治理論問題。一是調(diào)整行政權(quán)力的法律依據(jù)問題。法律明確配置的行政權(quán)力，根據(jù)實(shí)際需要“取消、凍結(jié)、下放、轉(zhuǎn)移和整合”。我們應(yīng)當(dāng)注意到，法律規(guī)范本身包含著法律條款與法律精神兩個部分。法律規(guī)范的屬性有時表現(xiàn)為在制度層面的事項(xiàng)均已被覆蓋，在規(guī)則層面的事項(xiàng)缺乏具體明確的操作性規(guī)范。例如權(quán)力清單對應(yīng)的法律責(zé)任問題。如何實(shí)施?在遵守法律規(guī)范的原則與精神的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，如果法律規(guī)范的制度與精神是靜態(tài)的，權(quán)力清單制度推行就是動態(tài)的法律實(shí)踐。二是行政權(quán)力運(yùn)行的公權(quán)性質(zhì)問題。推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度建設(shè)的對象是公權(quán)力。行政權(quán)力作為公權(quán)力，具有國家性、法律性、強(qiáng)制性、行政性等基礎(chǔ)性特征，還具有不可處分性、權(quán)責(zé)一致性、行政優(yōu)先性等功能性特征。在清理權(quán)力和重新配置權(quán)力過程中，應(yīng)當(dāng)充分意識到其特殊性，不能等同于民事權(quán)利的分割。三是行政權(quán)力運(yùn)行的法治規(guī)則問題。行政權(quán)力的運(yùn)作實(shí)質(zhì)上是依法行政問題，依法行政就是合法行政、規(guī)則行政、依權(quán)行政。我們在推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度過程中，務(wù)必認(rèn)識到合法性問題、規(guī)則性問題、權(quán)力屬性問題。

　　當(dāng)前，在依法治國、依法行政、依法執(zhí)政同步推進(jìn)的法治國家建設(shè)背景之下，我們應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到，法治是基礎(chǔ)，法律是規(guī)則，行政職權(quán)的設(shè)定與配置應(yīng)當(dāng)植根于法治原則并按照法律規(guī)則運(yùn)行，推行權(quán)力清單與責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)依法界定職權(quán)，依法梳理職能，依法厘清權(quán)責(zé)。唯此，才能實(shí)現(xiàn)依法行政的目的。

　　(三)行政權(quán)力清單制度的推進(jìn)方式

　　權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，從行政體制層面觀察，就是公示行政權(quán)力清單，強(qiáng)化行政權(quán)力意識，明確行政權(quán)力責(zé)任。從行政行為層面觀察，則是梳理和厘清行政權(quán)力的責(zé)任狀態(tài)，創(chuàng)新職責(zé)權(quán)限表述方式與責(zé)任追究模式。

　　建立和推進(jìn)權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循如下幾個原則。

　　1.分類責(zé)任原則。權(quán)力清單與責(zé)任清單是相輔相成的。但是在具體設(shè)計(jì)方面，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)定位于“窮盡”權(quán)力方案設(shè)置。法定權(quán)力不可疏漏，因?yàn)闄?quán)責(zé)一致原則的要求，是權(quán)力就是責(zé)任。責(zé)任清單應(yīng)當(dāng)定位在“補(bǔ)充”責(zé)任方案設(shè)置。法律法規(guī)有的責(zé)任，按照法律規(guī)程進(jìn)行。而且，責(zé)任清單之中的責(zé)任不限于處罰性的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，責(zé)任清單的多元責(zé)任(政治、行政、道德、組織等責(zé)任)被法律責(zé)任所包含。

　　2.行政責(zé)任原則。權(quán)力清單與責(zé)任清單是基于行政權(quán)力運(yùn)行而產(chǎn)生的法律責(zé)任。關(guān)注行政權(quán)力的責(zé)任形式，符合行政權(quán)力運(yùn)行的特點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)區(qū)分行政責(zé)任產(chǎn)生的原因與效果，例如合法與合理、違法瀆職與濫用職權(quán)、不作為與亂作為等，應(yīng)當(dāng)區(qū)分懲罰性責(zé)任、補(bǔ)償性責(zé)任、修復(fù)性責(zé)任等，不能用一種或者幾種責(zé)任形式覆蓋所有行政權(quán)力的運(yùn)行方式或者責(zé)任形式。

　　3.機(jī)制平衡原則。在遵守法制統(tǒng)一的前提下，推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度應(yīng)當(dāng)充分考慮地方特色與法治環(huán)境，因地制宜、動態(tài)前行、循序推進(jìn)相結(jié)合�？紤]遠(yuǎn)期目標(biāo)與近期目標(biāo)、理想性與實(shí)效性、目的性與可接受性，同時，考慮政治效果的實(shí)現(xiàn)與法律效果的功能之間的關(guān)系。因?yàn)�，政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行，法律是蘊(yùn)含法治精神的國家規(guī)則。

　　4.適度拓展原則。權(quán)力清單與責(zé)任清單制度是依法厘定行政職能的權(quán)力配置新機(jī)制，法律規(guī)范是權(quán)力清單與責(zé)任清單建設(shè)的基礎(chǔ)，根據(jù)權(quán)力法定原則，有法律依據(jù)的必須按照法律規(guī)定運(yùn)行職能。清晰界定推行權(quán)力清單與責(zé)任清單制度的依據(jù)及其規(guī)則。同時，在法治原則基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)貏?chuàng)新權(quán)力清單與責(zé)任清單形式，創(chuàng)新制度模式。因?yàn)椋ㄖ蝿?chuàng)新包含著觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、規(guī)則創(chuàng)新。

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