2015國家公務(wù)員申論熱點(diǎn)：司法體制改革地方實(shí)踐

　　上篇：為法治中國輸送公平正義

　　分類管理、制度保障助推司法隊(duì)伍職業(yè)化

　　今年9月5日，289名法官助理、檢察官助理在上海接受任命。他們主要從通過國家司法考試、具有法律執(zhí)業(yè)資格的法院、檢察院公務(wù)員中擇優(yōu)選任。

　　據(jù)了解，上海新招錄的通過司法考試的司法人員見習(xí)期滿后，直接任命為法官助理、檢察官助理，助理任滿5年，就可以擇優(yōu)選任為法官、檢察官，選任一般每年組織一次。法官助理、檢察官助理根據(jù)工作年限，由低到高依次設(shè)置五級至一級五個等級，五級至一級助理均實(shí)行按期晉升。

　　完善司法人員分類管理制度是上海司法改革試點(diǎn)方案的主要內(nèi)容之一。方案提出，突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員三類，分別占隊(duì)伍總數(shù)33%、52%、15%的員額比例。逐步推行嚴(yán)格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，促進(jìn)隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

　　上海市高級人民法院院長崔亞東認(rèn)為：“法官助理制度的建立，將法官從非審判事務(wù)中剝離出來，使其專注于審判核心事務(wù)，有利于進(jìn)一步提升審判質(zhì)量與效率，促進(jìn)司法公平公正。”

　　“長期以來，檢察官人員數(shù)量過多，門檻低，代表國家行使檢察權(quán)的檢察官與從事輔助事務(wù)的助理界限模糊、人員混同�！鄙虾Ｊ腥嗣駲z察院檢察長陳旭接受半月談記者采訪時(shí)表示，只有通過分類管理，才能從根本上解決這些問題，實(shí)現(xiàn)檢察官的精英化，提高檢察官的社會地位，樹立司法權(quán)威。

　　在廣東珠海橫琴新區(qū)，當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?shí)行法官員額制，實(shí)行“法官少而精、輔助人員專而足”的人員配備模式，法官按單獨(dú)序列管理，提高準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)職業(yè)保障，配足輔助人員，使法官專心從事審判業(yè)務(wù)。

　　2014年3月，深圳市出臺《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》。方案明確規(guī)定，法官待遇與等級掛鉤、不與行政級別掛鉤。法官可根據(jù)任職年限、資歷和工作業(yè)績等晉升等級;不同等級之間的法官沒有行政隸屬關(guān)系。

　　“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”

　　一段時(shí)間以來，受到司法地方化、行政化的影響，許多案件的審理受到來自領(lǐng)導(dǎo)干部的干預(yù)。十八屆四中全會要求，完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。

　　當(dāng)前，取消案件審批制和審判庭建制，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，是多地試點(diǎn)解決審判運(yùn)作中行政化問題的主要舉措。

　　青海正在探索建立主審法官聯(lián)席會議制度。以后，院長、副院長、庭長都有可能不是主審法官，主審法官的范圍可以擴(kuò)大到一些經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官。聯(lián)席會議成員，就是對合議庭意見有分歧的案件進(jìn)行研究和討論，這種討論作出的意見是非指導(dǎo)性的，只能幫助合議庭成員化解分歧，作出一致決定。

　　青海省委政法委執(zhí)法監(jiān)督處處長史國鑫說：“這樣考慮能夠替審判委員會分擔(dān)壓力，強(qiáng)制性少了，權(quán)力性少了，研究探討案件的專業(yè)氛圍濃了。”

　　2013年，廣東佛山市試點(diǎn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，其主要特點(diǎn)是審判長負(fù)責(zé)制。法院庭長的案件審批權(quán)和人員管理權(quán)被取消，只負(fù)責(zé)審判業(yè)務(wù)的對外聯(lián)絡(luò)和內(nèi)部審判長聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)，通過選任程序公開選任審判長，建立以審判長為核心，包括普通法官、法官助理、其他輔助人員在內(nèi)的新型審判團(tuán)隊(duì)，審判長既是辦案者，又是管理者，擁有案件的分配權(quán)、決定權(quán)、簽發(fā)權(quán)以及團(tuán)隊(duì)成員的工作安排、管理考核權(quán)等。

　　在更早以前，深圳市福田區(qū)人民法院開展了審判長負(fù)責(zé)制等司法改革試點(diǎn)。改革后，福田區(qū)法院105名法官被配置到了35個審判團(tuán)隊(duì)中。

　　深圳福田區(qū)人民法院民四庭副庭長張敏現(xiàn)在帶著一個7人的小團(tuán)隊(duì)，他是審判長，團(tuán)隊(duì)還有兩名法官，3名法官助理和1名速錄員，如再加上3名輔助人員，就達(dá)到“1+2+3+4”的“標(biāo)配”水平。如今，在他的辦公室門上，多了一塊白底黑字的牌子：張敏團(tuán)隊(duì)。

　　在這套機(jī)制下，審判長們“像一名職業(yè)化法官那樣去戰(zhàn)斗”，審判長集法官與庭長的職權(quán)于一身，原則上除了依法應(yīng)當(dāng)提請審委會討論的案件外，多數(shù)案件均由審判長決定，裁判結(jié)果不再層層審批，由審判長直接簽發(fā)。

　　“原來法院同事見面，會問‘你是哪個庭的’，現(xiàn)在都問，‘你是哪個團(tuán)隊(duì)的?’”張敏對半月談記者說。

　　上海市第二中級人民法院的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革和上海市司法體制改革試點(diǎn)已初現(xiàn)成效。以往由于案多人少，案件的審理工作在合議庭成員之間分工不平衡、“合而不議”、“參而不審”等現(xiàn)象突出。為此，該院確立了合議庭成員共同負(fù)責(zé)下的主審法官責(zé)任制，強(qiáng)化主審法官在主持庭審、控制流程、組織合議、避免程序瑕疵等方面的崗位職責(zé)。

　　機(jī)構(gòu)改革力促司法“去行政化”

　　陳旭表示，長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)沒有類似法院審判庭、合議庭等有司法特色的辦案組織，而是實(shí)行“三級審批制”，行政管理色彩明顯。而且，檢察機(jī)關(guān)同行政機(jī)關(guān)一樣，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都是按科層級來設(shè)定的。在科層式機(jī)構(gòu)設(shè)置下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部最基本的管理單位，是行政機(jī)構(gòu)，而非司法化組織。不論是檢察官個人，還是檢察官辦案組，都是作為科層機(jī)構(gòu)的附屬存在，沒有獨(dú)立的地位，整個檢察官群體根據(jù)職務(wù)高低順序建立起層層命令與服從關(guān)系的權(quán)力運(yùn)作方式。

　　“這種方式最明顯的后果就是檢察官的等級化，檢察官缺乏個人職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感，司法效能不高�！� 陳旭說。

　　為了實(shí)現(xiàn)辦案組織扁平化，精簡辦案組織層級，這次上海市人民檢察院的改革方案提出，“在業(yè)務(wù)部門分設(shè)若干主任檢察官辦案組，在主任檢察官負(fù)責(zé)下依法行使檢察權(quán)，進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案責(zé)任體系”。

　　2013年，吉林省檢察機(jī)關(guān)在九臺市人民檢察院和長春市南關(guān)區(qū)人民檢察院也進(jìn)行了相關(guān)的改革探索。九臺市人民檢察院檢察長焦成千介紹，九臺市人民檢察院將原有16個內(nèi)設(shè)科室整合為6個局。每局各設(shè)局長1名，由副檢察長兼任。每個局不設(shè)二級機(jī)構(gòu)，取消科長層級，在業(yè)務(wù)部門實(shí)行主任檢察官負(fù)責(zé)制，在檢務(wù)保障、隊(duì)伍建設(shè)局實(shí)行主任事務(wù)官、主任行政官負(fù)責(zé)制。

　　吉林省人民檢察院檢察長楊克勤坦言，通過機(jī)構(gòu)改革，處長、科長減少了，行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、服務(wù)，執(zhí)法辦案由檢察官負(fù)責(zé)，檢察官也有了對應(yīng)不同待遇標(biāo)準(zhǔn)的等級。這能引導(dǎo)他們不一定非要“走獨(dú)木橋”去當(dāng)科長、處長、檢察長，而可以通過提高辦案水平，向更高級別的檢察官、法官努力。

　　“權(quán)力清單”、“全程留痕”加強(qiáng)審判管理監(jiān)督

　　上海市人民檢察院建立了檢察官辦案責(zé)任制授權(quán)清單，規(guī)定除刑事案件采取強(qiáng)制措施、不批捕、不起訴、撤回起訴、抗訴以及對職務(wù)犯罪初查、立案、不立案、撤銷案件等重大決定應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢察委員會依法行使外，其余職權(quán)均授權(quán)其他檢察官依法行使。

　　上海市人民檢察院還建立了檢察官執(zhí)法檔案，全面記錄和掌握檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量效果以及辦案中是否有違紀(jì)違法等情形;將考評和評查結(jié)果作為檢察官等級晉升、獎懲等的重要依據(jù)，檢察官對其所辦案件終身負(fù)責(zé)。

　　上海二中院則對院庭長的審判管理監(jiān)督職責(zé)采取“清單管理”的模式，厘清了院庭長對于案件的審判權(quán)與對于院庭事務(wù)管理職權(quán)之間的界限。

　　史國鑫說，“權(quán)力清單”從正面規(guī)定院庭長的審判管理職權(quán)，包括審判質(zhì)效管理與講評、研究法律適用統(tǒng)一、法定程序事項(xiàng)審批等;“負(fù)面清單”規(guī)定院、庭長不得越級或超越分管范圍進(jìn)行管理、不得強(qiáng)令合議庭改變評議意見等。

　　此外，院庭長對個案進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)均以主審法官聯(lián)席會議、專業(yè)法官會議、審委會等組織化的方式進(jìn)行。院庭長在會上發(fā)表的意見建議要記入會議記錄并歸卷或留存，做到“全程留痕”。

　　在廣東珠海橫琴新區(qū)，深化檢察官辦案責(zé)任制，借鑒澳門檢察院設(shè)立檢察官委員會的做法，設(shè)立了吸收社會有關(guān)人員參與的檢察官懲戒委員會，防止檢察官濫用職權(quán)。(半月談記者 黃安琪 葉前 王大千 吳昊 周立權(quán))

　　下篇：保證公正司法仍須除攔路虎

　　落實(shí)辦案責(zé)任制有難度

　　不少基層檢察官坦言，落實(shí)辦案責(zé)任制確實(shí)有難度，檢察官素質(zhì)亟待提高。過去檢察官辦案時(shí)，遇到拿不準(zhǔn)的問題可請示副檢察長、檢察長，直到報(bào)檢察委員會集體討論。而落實(shí)辦案責(zé)任制后，基本案件由辦案組組長決定，很多基層的檢察官不敢負(fù)責(zé)，心里有恐慌、顧慮。

　　吉林省社會科學(xué)院法學(xué)所所長于曉光認(rèn)為，改革的成果最終都需要落實(shí)在辦案責(zé)任制上。他建議，對現(xiàn)有執(zhí)法一線檢察官加大培訓(xùn)力度，提高心理素質(zhì)及個人能力，讓他們敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任。

　　對于邊遠(yuǎn)地區(qū)司法人員的現(xiàn)狀，也亟待關(guān)注和解決。在一些偏遠(yuǎn)、少數(shù)民族地區(qū)的基層法院、檢察院以及其他政法機(jī)關(guān)，缺員、斷層、老齡化以及人員流失等問題比較突出，甚至有的法庭無法組成合議庭。

　　青海省西寧市城西區(qū)人民法院院長馬曉軍對半月談記者說，法院人員編制少，案多人少的矛盾日益突出。現(xiàn)在他所在的法院人數(shù)是87人，一線法官是44人，去年一年承擔(dān)了2276起案件的審理。辦案最多的法官一年要辦140件案子，幾乎每個工作日都在辦案過程中。

　　分類管理、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革有阻力

　　吉林省九臺市人民檢察院檢察長焦成千說，檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革一定要和其他改革同步進(jìn)行，不進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，不去行政化，執(zhí)法辦案責(zé)任制就落實(shí)不下去。

　　半月談記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)“省級統(tǒng)管”目標(biāo)，實(shí)際操作中出現(xiàn)的“二難”問題亟須破解。

　　一是確定檢察官員額基數(shù)較難。各級檢察院檢察人員的基數(shù)大，以吉林省人民檢察院為例，365名工作人員中有147人擁有檢察官身份，104人擁有助理檢察員身份，占總?cè)藬?shù)68.8%�；鶖�(shù)大，因此需要制定出改革的近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，根據(jù)實(shí)際情況逐步進(jìn)行改革。

　　焦成千介紹，九臺市人民檢察院決定設(shè)定3年過渡期，按照“新人新辦法、老人老辦法”原則，逐步消化剩余檢察官，過渡期內(nèi)不再任命檢察官。目前，九臺市確認(rèn)的檢察官在所有人員中占到60%的比重，離省里規(guī)定的39%還有較大差距。“都有資質(zhì)，誰上誰下讓人為難�！�

　　二是檢察官的分類管理有難度。改革內(nèi)容中將檢察官分三類：檢察官、助理檢察官、行政人員。但實(shí)際操作中要落實(shí)到具體人頭時(shí)，怎么平衡各方意見和利益，尤其是現(xiàn)在各級檢察機(jī)關(guān)已有一大批擁有檢察官資格，但在行政、后勤崗位工作的人員，這些人員怎么推進(jìn)分類管理是個難題。

　　于曉光等專家建議，檢察官的員額確定應(yīng)給下級充分的靈活性，同時(shí)需要較長的過渡期。其靈活性既要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口數(shù)量、案件多少的實(shí)際情況，還要考慮到原有檢察官隊(duì)伍員額的實(shí)際情況，不能盲目搞一刀切;檢察官員額的減少可以通過提高準(zhǔn)入門檻、自然減員等消化掉現(xiàn)有的員額，自然、平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)改革的目的。

　　上海市人民檢察院檢察長陳旭說，明年開始，檢察機(jī)關(guān)人數(shù)保留的比例總體不能低于現(xiàn)在的60%，省市縣有一定區(qū)別。之后每年減少2%左右，大體經(jīng)過5年時(shí)間達(dá)到50%比例比較合適，總之既要積極又要穩(wěn)妥。同時(shí)，要有相當(dāng)長過渡期，如5年達(dá)到什么程度、10年達(dá)到什么程度，逐步減少。

　　吉林省社會科學(xué)院研究員傅大中認(rèn)為，對于過去曾擔(dān)任檢察官，而如今在行政、后勤部門工作的人員要合理安排，防止積極性受挫后影響正常工作。

　　人財(cái)物統(tǒng)一管理后保障有憂慮

　　現(xiàn)行體系下法院、檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)依靠中央轉(zhuǎn)移支付和省財(cái)政支持，以及同級財(cái)政保障。對于省以下檢察院、法院人財(cái)物統(tǒng)一管理改革，不少基層檢察院、法院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)表示，統(tǒng)一管理后對于是否能夠足額、及時(shí)保障辦案經(jīng)費(fèi)有擔(dān)憂。

　　“即使將來實(shí)現(xiàn)了‘省級統(tǒng)管’，如果基層經(jīng)費(fèi)保障不足，地方給予財(cái)力支持，最終檢察機(jī)關(guān)還是不能與地方完全脫離關(guān)系�！苯钩汕�(dān)心。

　　除了司法人員的職業(yè)保障，他們的工資待遇也是普遍關(guān)注的話題。馬曉軍說，法官的工資待遇不算高，基層法院的晉升空間也十分有限，工作壓力非常大�！耙郧俺鋈フf我是法官很自豪，現(xiàn)在很多法官出門不敢說�！�

　　基層普遍反映，地方司法人員職級待遇較低、晉升空間有限，使得優(yōu)秀人員向黨委、政府機(jī)關(guān)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)單位、律師事務(wù)所流失較多。不少新入職檢察官、法官工作時(shí)間不長就考慮調(diào)動或者“跳槽”當(dāng)律師。許多基層檢察院、法院陷入邊招錄、邊流失的“怪圈”。

　　采訪中，不少基層法官希望修訂現(xiàn)有的法律、法規(guī)，使他們肩負(fù)的辦案責(zé)任和工資待遇相匹配，包括崗位津貼和退休后的相關(guān)待遇。(半月談記者 周立權(quán) 吳昊 王大千 葉前 黃安琪)

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