在我國人大及其常委會(huì)立法的具體實(shí)踐中，依靠部門立法占據(jù)了較大比例。政府部門由于離實(shí)際工作更近，在立法專業(yè)性上具備一定優(yōu)勢，但弊端也日漸顯現(xiàn)，比如容易受部門利益影響，導(dǎo)致立法“部門化”，部門利益法制化。
2013年12月，湖北省在全國率先通過專家票決建議立法項(xiàng)目，創(chuàng)新開門立法、民主立法的形式，在業(yè)界引發(fā)較大反響。此舉能否破解立法部門化?半月談?dòng)浾邔?duì)此進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查。
13個(gè)廳局申報(bào)立法項(xiàng)目接受專家“大考”
“有省政府規(guī)章，為什么不去完善規(guī)章而要立法?”因無立法必要，湖北省農(nóng)業(yè)廳的立法申報(bào)項(xiàng)目《湖北省蔬菜基地保護(hù)條例》在專家票決環(huán)節(jié)被淘汰，未能進(jìn)入湖北省2014年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目。
2013年12月4日，湖北省人大常委會(huì)舉行2014年度立法計(jì)劃建議項(xiàng)目論證評(píng)估會(huì)，13位委廳局負(fù)責(zé)人輪流對(duì)申報(bào)項(xiàng)目作限時(shí)5分鐘簡短說明，并接受22位各界專家詢問。之后，專家們對(duì)14個(gè)立法申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行投票，結(jié)果當(dāng)場公布，有3個(gè)申報(bào)項(xiàng)目因得票太低“出局”。
“這是我國首次通過專家票決建議立法項(xiàng)目。”湖北省人大常委會(huì)副秘書長滕鑫曜說，此前，湖北省人大開展“公推公選”2014年度立法項(xiàng)目活動(dòng)，25萬人通過網(wǎng)絡(luò)和調(diào)查問卷投票，從25個(gè)備選項(xiàng)目中選出了14個(gè)項(xiàng)目等候?qū)＜艺撟C評(píng)估。
在12月4日的論證評(píng)估會(huì)上，針對(duì)立法的必要性、可行性、出臺(tái)時(shí)機(jī)、社會(huì)效果等，專家們犀利發(fā)問，廳官們現(xiàn)場作答，你來我往，氣氛活躍。14個(gè)立法申報(bào)項(xiàng)目中，得票最高的是《關(guān)于修改〈湖北省人口與計(jì)劃生育條例〉的決定》，共計(jì)21票。
湖北省衛(wèi)計(jì)委副主任李元彪的現(xiàn)場“拉票”贏得了專家的認(rèn)同：湖北省60歲及以上老年人口已達(dá)889萬，逐步調(diào)整完善計(jì)劃生育政策，有助于應(yīng)對(duì)和緩解人口結(jié)構(gòu)性矛盾的長期影響，延緩人口老齡化速度。
“不記名，結(jié)果當(dāng)場公布，沒有額外的壓力。大家完全根據(jù)自己的判斷來投票，不像以往礙于情面，隨大流。得票高的項(xiàng)目一般都調(diào)研扎實(shí)、時(shí)機(jī)成熟、百姓關(guān)注。”出席論證評(píng)估會(huì)并投票的湖北省社科院研究員秦尊文說。
滕鑫曜介紹，湖北省人大常委會(huì)將從11個(gè)建議立法項(xiàng)目中選擇9個(gè)正式列入2014年度立法計(jì)劃，啟動(dòng)立法程序。
增強(qiáng)立法科學(xué)性，給部門立法加道“杠”
湖北省人大常委會(huì)一位干部坦言，在過去的立法工作中存在“拼盤搞平衡”的現(xiàn)象，影響了立法的質(zhì)量。專家認(rèn)為，此次票決，使湖北省在立法項(xiàng)目的選擇上更加民主和專業(yè)，在破解立法部門化上邁出了改革的第一步。
“在省級(jí)層面，依靠部門立法包括兩種情況：一是人大將一些法規(guī)案委托給省政府相關(guān)部門起草;二是相關(guān)部門提出法規(guī)案經(jīng)省政府通過后提請(qǐng)人大審議�！焙苯�(jīng)濟(jì)學(xué)院院長呂忠梅說，與省人大代表們提出的法規(guī)案相比，省政府相關(guān)部門提出的法規(guī)案問題集中、草案完整、適應(yīng)管理需要，因此更容易被采納進(jìn)入立法程序。
盡管依靠部門立法具備一定優(yōu)勢，但其弊端也日漸顯現(xiàn)。滕鑫曜指出，一些部門提出的法規(guī)草案往往站在本部門的角度考慮問題，缺乏大局觀。
在呂忠梅看來，依靠部門立法存在兩大問題：部門利益痕跡明顯和管理法特征明顯。“各部門從自身利益出發(fā)進(jìn)行立法，容易導(dǎo)致不同法規(guī)之間權(quán)力沖突，滋生多頭管理、執(zhí)法真空等現(xiàn)象。各部門依法掐架，選擇性執(zhí)法、扭曲執(zhí)法，會(huì)使公眾利益受損�！�
呂忠梅說，同時(shí)，部門立法容易忽視甚至剝奪公民權(quán)利。部門立法強(qiáng)調(diào)管理相對(duì)人的責(zé)任和義務(wù)，忽視行政機(jī)關(guān)自身的責(zé)任和義務(wù);強(qiáng)調(diào)行政手段的應(yīng)用，忽視市場機(jī)制的作用。
地方人大常委會(huì)通常根據(jù)各專門委員會(huì)意見制定年度立法計(jì)劃，專家票決建議立法項(xiàng)目的意義在于，它可以使立法項(xiàng)目的選擇多些理性，少些外在因素的干擾�！坝捎趯＜蚁鄬�(duì)中立的身份和專業(yè)素養(yǎng)，可以在一定程度上避免立法的部門利益傾向。”呂忠梅說，擴(kuò)大立法選擇的范圍、吸納不同利益主體的意見，有助于從源頭上克服部門利益法制化。
滕鑫曜認(rèn)為，專家票決并當(dāng)場公布結(jié)果，避免了“走后門”，體現(xiàn)了客觀公正。在立項(xiàng)上把好關(guān)，可以從整體上改進(jìn)立法工作。“從立法程序來說這是個(gè)好事。”武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國認(rèn)為，專家票決增加了立法的科學(xué)性，減少了法律的缺陷。
改革仍需頂層設(shè)計(jì)和多方給力
“地方人大及其常委會(huì)從立法權(quán)限上看，只能對(duì)國家立法制定實(shí)施性法規(guī)�！眳沃颐氛J(rèn)為，在國家層面依靠部門立法具有一定普遍性，因此根治立法部門化問題，單靠一個(gè)省和一個(gè)專家票決是不夠的，尚需頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)舉措。
“關(guān)鍵在于立法過程�！泵锨趪ㄗh，人大應(yīng)在立法過程中多公開討論，多征求意見，充分反映各方面呼聲，加強(qiáng)對(duì)部門立法的干預(yù)。滕鑫曜也表示，立法的主動(dòng)權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人大手里。人大在立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)動(dòng)百姓參與，聽取百姓訴求。武漢大學(xué)法學(xué)院教授王樹義認(rèn)為，在立法過程中，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)提供具體指導(dǎo)，不能讓政府部門說了算。
立法隊(duì)伍建設(shè)同樣是一個(gè)重要方面�！捌鸩菡呷绻欢�，或者法律素質(zhì)不高，或者對(duì)現(xiàn)實(shí)生活不太了解，起草出來的法律一定是有問題的。”孟勤國說。
此外，專家還建議人大應(yīng)著力推進(jìn)委托立法、招投標(biāo)立法。“目前一些地方開展的委托立法或者招標(biāo)立法，受委托方一般都是專業(yè)的法律研究機(jī)構(gòu)或者法律實(shí)務(wù)部門，他們的理論水平、專業(yè)素養(yǎng)都比較高，因此對(duì)于解決地方立法存在的問題比較有效�！眳沃颐氛f，這也是廣東、深圳、上海、北京、珠海、浙江等地區(qū)普遍采用并經(jīng)實(shí)踐證明的有益經(jīng)驗(yàn)。
“專家票決僅僅是第一步。要真正破解立法部門化問題，還需從立法過程、立法審議等環(huán)節(jié)入手，做到為社會(huì)立法、為合理設(shè)置行政權(quán)力立法、為保障公民權(quán)利立法�！眳沃颐氛f。
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