命題切入點(diǎn)二:讓城市生活更美好
聯(lián)合國人居組織1996年發(fā)布的《伊斯坦布爾宣言》強(qiáng)調(diào)：“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴(yán)、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方�！边@意味著城市化不但要看城市發(fā)展的速度，還要看城市發(fā)展的質(zhì)量。不能僅僅將人口居住在城市稱為城市化，還要以這些人的生活水平、生活質(zhì)量來衡量城市化。
一、現(xiàn)存問題
隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)大，現(xiàn)代大中城市普遍存在著人口增多、用水用電緊張、交通擁堵、環(huán)境惡化等社會(huì)問題，以及由上述問題引起的城市人群易患的身心疾病。而這些問題和矛盾又在一定程度上制約了城市的發(fā)展，加劇了城市政府的負(fù)擔(dān)，使城市政府陷入了兩難困境。根據(jù)世界城市發(fā)展的一般歷程，城市發(fā)展的過程大致可分為四個(gè)階段，即城市化、郊區(qū)化、逆城市化、再城市化。在城市化發(fā)展階段，如果人口的過度集聚超過了工業(yè)化和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，就會(huì)發(fā)生某些發(fā)展中國家出現(xiàn)的“過度城市化”現(xiàn)象，產(chǎn)生一系列被稱為“城市病”的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，人口膨脹。大型城市通常對(duì)人口具有強(qiáng)大的集聚作用，而人口的快速集聚也成為各大城市發(fā)展的重要?jiǎng)右蛑�。在人口快速集聚的過程中，一旦城市建設(shè)和管理跟不上迅速增長(zhǎng)的需求，導(dǎo)致各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給滯后于城市人口的增長(zhǎng)，就會(huì)引發(fā)一系列的矛盾，出現(xiàn)環(huán)境污染、就業(yè)困難、治安惡化等城市病。例如，19世紀(jì)末前后，英國城市人口急劇膨脹，造成住房短缺，貧民窟比比皆是;公共衛(wèi)生設(shè)施奇缺，空氣及水源污染嚴(yán)重，環(huán)境惡劣;就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，工人處境艱難;犯罪率居高不下等。又如拉美地區(qū)，在20世紀(jì)中葉進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展階段后，城市人口迅速集聚，城市化水平(城市人口占總?cè)丝诘谋戎?甚至超過發(fā)達(dá)國家，出現(xiàn)城市化速度大大超過工業(yè)化發(fā)展速度的“過度城市化”(或稱為“超前城市化”)。
第二，交通擁堵。交通問題一直是大城市的首要問題之一。迅速推進(jìn)的城市化以及大城市人口的急劇膨脹使得城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出，主要表現(xiàn)為交通擁擠以及由此帶來的污染、安全等一系列問題。
第三，環(huán)境污染。近百年來,以全球變暖為主要特征,全球的氣候與環(huán)境發(fā)生了重大的變化:水資源短缺、生態(tài)系統(tǒng)退化、土壤侵蝕加劇、生物多樣化銳減、臭氧層耗損、大氣化學(xué)成分改變等。根據(jù)政府間氣候變化委員會(huì)的預(yù)測(cè),未來全球?qū)⒁愿斓乃俣瘸掷m(xù)變暖,未來100年還將升溫1.4℃～5.8℃,對(duì)全球環(huán)境產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響,比如農(nóng)作物將減產(chǎn)、病蟲害發(fā)生頻率和危害速度將明顯增加、水資源短缺將惡化等。環(huán)境污染使得城市從傳統(tǒng)公共健康問題(如水源性疾病、營(yíng)養(yǎng)不良、醫(yī)療服務(wù)缺乏等)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的健康危機(jī),包括工業(yè)和交通造成的空氣污染、噪音、震動(dòng)、精神壓力導(dǎo)致的疾病等。環(huán)境污染對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的影響是很大的,世界銀行曾對(duì)此作出過估算,認(rèn)為由于污染造成的健康成本和生產(chǎn)力的損失大約相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%到5%。
第四，資源短缺。我國每由農(nóng)村向城市遷入一個(gè)居民，其人均能耗就要提高三倍。因?yàn)槲覈蟛糠洲r(nóng)村還處在傳統(tǒng)耕作方式和循環(huán)經(jīng)濟(jì)中。我國的農(nóng)業(yè)還不是化學(xué)農(nóng)業(yè)和能源農(nóng)業(yè)，還屬于勞力農(nóng)業(yè)。農(nóng)民進(jìn)城后，住宅要供熱、出門要坐車、工作要耗能，能耗需求將大大增加，這成為一個(gè)非常典型的問題。另一方面，我國能源結(jié)構(gòu)也面臨很大約束，西方發(fā)達(dá)國家能夠把溫室氣體排放減下來的一個(gè)重要原因就是用石油和天然氣代替煤，而產(chǎn)生同樣的能量，石油比煤的二氧化碳排放少40%～50%;如果用天然氣代替石油，又可在此基礎(chǔ)上再減少二氧化碳排放40%～50%。而我國的能源結(jié)構(gòu)特征是缺氣少油富煤，所以，我國城市化進(jìn)程加快后馬上就面臨石油依賴的問題。我國從1993年對(duì)石油進(jìn)口的零依賴，到今天近60%的石油來自進(jìn)口，這種快速轉(zhuǎn)換在世界歷史上也是罕見的。
第五，水資源危機(jī)。我國人均水資源量約為2200立方米，與聯(lián)合國的貧水線標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，而且水資源分布十分不均勻。我國西南的人口約占全國五分之一，卻擁有全國60%的水資源;華北地區(qū)人口占全國的四分之一，而人均水資源僅有500立方米，天津市的人均水資源只有400立方米。再加上我國的水污染情況嚴(yán)重，資源性缺水與水質(zhì)性缺水同時(shí)存在，而且水質(zhì)性缺水更為普遍和突出。城市所面臨的水危機(jī)，會(huì)直接妨害我國的城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展�？梢哉f，水危機(jī)與能源危機(jī)所造成的影響同樣嚴(yán)重。
第六，耕地問題。我國城市的空間分布與優(yōu)質(zhì)耕地分布大部分是重合的。我國城市發(fā)展最快的地區(qū)是沿海地區(qū)，60%以上的中西部流動(dòng)人口都涌向沿海城市。沿海的土地，在山東一年可以種一季半或者兩季糧食;再往南的江蘇、上海、浙江、福建、廣東，一年可以種植兩到三季糧食，這些地區(qū)一畝耕地的糧食產(chǎn)出相當(dāng)于黑龍江或西北的三畝耕地。但是我國的城市密集區(qū)主要分布在這些地區(qū)。所以，我國城市的擴(kuò)張與土地資源或糧食生產(chǎn)能力保護(hù)的矛盾非常突出。例如，成都大平原的土地非常肥沃，是戰(zhàn)略耕地資源，但是那里的城市化進(jìn)程現(xiàn)在也很快。另外，我國在耕地保護(hù)方面還存在著一些特別危險(xiǎn)的傾向。
二、主要原因
一是資源過度集中。中國的資源配置都是跟著政治權(quán)力走的，政治權(quán)力集中造成了資源和利益的集中，然后跟著是人口的集中，大城市往往具有比中小城市更好的基礎(chǔ)設(shè)施條件、更大的市場(chǎng)、更高的收入和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，因而具有不可抗拒的集聚功能和高度的競(jìng)爭(zhēng)性、流動(dòng)性、擴(kuò)張性。人、財(cái)、物等生產(chǎn)要素不斷向大城市集聚，必然導(dǎo)致城市規(guī)模越來越大，交通擁堵、人口膨脹、資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等方面的壓力越來越大，各種“城市病”隨之產(chǎn)生。資源過度集中的直接后果就是區(qū)域發(fā)展不平衡，城市無法再負(fù)荷過多人口。
二是城市規(guī)劃不合理。以北京為例，單一市中心，圍繞它攤大餅式的規(guī)劃，注定了城市擁堵的命運(yùn)。早在6年前，北京市交通委員會(huì)在其年度工作會(huì)議上就明確指出，北京的交通問題是“城市化、現(xiàn)代化、機(jī)動(dòng)化進(jìn)程中多重矛盾產(chǎn)生的，根本問題是城市規(guī)劃的問題”。當(dāng)時(shí)北京已形成了回龍觀、天通苑、望京3個(gè)規(guī)模巨大的“住宅城”。這些不斷出現(xiàn)的超大規(guī)模的“住宅城”已成為制造交通擁堵的源頭，由于“住宅城”的就業(yè)功能、成熟城市配套等功能區(qū)布局的缺乏，致使大量人口每日如潮水般在城郊之間奔涌。在中小城市，人們每天平均出行距離為1.5公里～2公里，而在北京，這個(gè)數(shù)字已超過10公里，而且每年還在遞增。出行距離增加后，按人均每天出行2.5次計(jì)算，人們對(duì)交通的需求量成倍增長(zhǎng)，導(dǎo)致政府投入無法滿足需求。
三是公共設(shè)施跟不上。醫(yī)院、學(xué)校、垃圾處理場(chǎng)等設(shè)置跟不上城市和人口擴(kuò)張速度，“看病排號(hào)，上學(xué)排隊(duì)，商場(chǎng)上廁所都得等幾分鐘，誰能舒服呢?”此外，學(xué)校、醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)公共資源集中在中心城區(qū)，郊區(qū)配比很少，例如天津好的中小學(xué)教育資源都集中在和平區(qū)，很多人雖然居住在郊區(qū)，但依然想方設(shè)法將孩子送入和平區(qū)的學(xué)校，而因?yàn)樾＼�、公交等公共服�?wù)跟不上，家長(zhǎng)每天必須開車接送，交通需求量暴增，尾氣污染嚴(yán)重。
四是盲目發(fā)展汽車工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益。在北京，2010年以來小汽車以每天2000輛的速度增加，而新的汽車生產(chǎn)基地仍在投產(chǎn)。而在各大城市，近年來房地產(chǎn)開發(fā)均出現(xiàn)高速增長(zhǎng)，且從市中心逐步向郊區(qū)擴(kuò)張，卻沒有人監(jiān)管城市發(fā)展的失控，最終造成了整個(gè)城市效率低下。一些專家指出，中國實(shí)際不需要那么多的大城市，出現(xiàn)這么多大規(guī)模的城市，實(shí)際是資源畸形配置、不講究科學(xué)發(fā)展的結(jié)果，現(xiàn)在我們開始為此付出代價(jià)。
三、對(duì)策建議
第一，確立政府信息公開原則，促進(jìn)政府觀念的轉(zhuǎn)變。首先，要敢于公開。摒棄封建官本位意識(shí),克服封建思想,杜絕“暗箱操作”,樹立服務(wù)理念。變不主動(dòng)公開為主動(dòng)公開,可以公開的一律公開,在實(shí)際工作中認(rèn)識(shí)到信息公開的重要性,政府決策的失誤大都是信息不公開造成的,政府活動(dòng)的每一次失誤也是由于政府信息公開的程度不夠所致。其次,要及時(shí)公開。保證媒體及時(shí)準(zhǔn)確獲得信息，條例規(guī)定政府公開信息必須準(zhǔn)確、及時(shí)，這和媒體報(bào)道信息的要求是一致的。第三,要全面公開。不全面,老百姓容易誤解,由于政府掌握的信息不夠全面,對(duì)事態(tài)的預(yù)測(cè)和掌握程度不夠,未免帶來一些錯(cuò)誤,政府應(yīng)該勇于面對(duì)錯(cuò)誤,及時(shí)糾正,而不是遮掩和推脫。第四，要真實(shí)公開。不得欺騙老百姓，堅(jiān)決杜絕以往政府官員隱瞞事件真相的做法，客觀真實(shí)地報(bào)道公開相關(guān)事件真相。
第二，擴(kuò)大政府信息公開范圍，促進(jìn)政府與社會(huì)公眾的信息互動(dòng)。政府與社會(huì)公眾的信息互動(dòng)一般包含兩個(gè)方面：凡是社會(huì)公眾想了解政府信息內(nèi)容，只要不違反保密法律，政府就有義務(wù)提供;凡是政府掌握的對(duì)決策產(chǎn)生影響的社會(huì)公眾信息，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開。因此，政府信息公開的范圍必須加以擴(kuò)展：打破過去的時(shí)間和空間界限，打破過去政府信息公開的自上而下的逐級(jí)下傳模式，實(shí)現(xiàn)政府信息公開的網(wǎng)絡(luò)化模式，提高政府內(nèi)外溝通的效率。行政機(jī)關(guān)行政行為全過程信息，特別是行政決策信息需要及時(shí)予以公開，同時(shí)加強(qiáng)政府信息公開的系統(tǒng)性、針對(duì)性。有關(guān)行政會(huì)議主題及決議的內(nèi)容和行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況，應(yīng)當(dāng)允許新聞媒介依法采訪、報(bào)道和評(píng)論，反映社會(huì)公眾的要求與呼聲;另外，要將行政立法以及行政機(jī)關(guān)作出影響公民權(quán)利、義務(wù)的行政決策的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件等依法公布，并便于公眾查閱、復(fù)制。
第三，拓寬政府信息公開渠道，更多地賦予民眾政府信息請(qǐng)求權(quán)。我國的政府信息公開多局限于辦事制度公開，因此，其公開形式基本上是主動(dòng)的政府公開，這對(duì)老百姓了解政府工作、維護(hù)自身合法權(quán)益固然發(fā)揮了很大的作用，但由于沒有固定的公開形式，使辦事制度公開的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時(shí)間的推移和政府推動(dòng)力度的下降，老百姓了解辦事制度公開的渠道不暢可能會(huì)逐步明顯。應(yīng)拓寬政府信息公開渠道，更多賦予公民政府信息請(qǐng)求權(quán)。從規(guī)范化與制度化的角度考慮，在國家一級(jí)對(duì)國務(wù)院公報(bào)進(jìn)行充實(shí)或出版專門的部門公報(bào)，對(duì)各個(gè)部門的辦事制度進(jìn)行發(fā)布;在各個(gè)地方，也應(yīng)以較大的市為單位出版類似的政府公報(bào)，公開政府機(jī)關(guān)的辦事制度。積極建設(shè)電子政府，通過先進(jìn)的現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，采用不同的信息服務(wù)設(shè)施，使公眾在更方便的時(shí)間、地點(diǎn)，通過更便捷的途徑，提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù)，從而提高行政效能，改變行政機(jī)關(guān)與公眾傳統(tǒng)的交流方式，朝著全方位的服務(wù)方向發(fā)展，建構(gòu)一個(gè)更富效率、更負(fù)責(zé)任和更有服務(wù)品質(zhì)的政府。加快政府網(wǎng)站建設(shè)，發(fā)揮行政管理資源優(yōu)勢(shì)，努力構(gòu)建覆蓋全國的政府信息網(wǎng)絡(luò)，建立政府與公眾有關(guān)政府信息的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，提高政府的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)能力，擴(kuò)大公眾的參與程度。同時(shí)，以此擴(kuò)大信息發(fā)布的范圍，增加信息覆蓋和擴(kuò)散的渠道。政府信息公開并不是沒有成本的一項(xiàng)制度，通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政府信息公開，可以極大地降低政府信息公開的成本。
第四，提高依法行政水平，提供政府信息公開制度保障。我國建設(shè)服務(wù)型政府，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，最重要的就是要提高國家法治的水平，確保政府守法，防止行政權(quán)的濫用是重中之重�！墩畔⒐_條例》雖然出臺(tái)了，但關(guān)鍵還在于政府自覺地去執(zhí)行，如果政府不守法，任何一部行政法律都會(huì)失去其存在的本意。同時(shí)，公民也要提高自身的法制意識(shí)，依法行使對(duì)政府信息公開條例的實(shí)施的監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，使我國的政府信息公開條例得到有效的貫徹和運(yùn)行。此外，還應(yīng)通過有關(guān)監(jiān)督法律規(guī)范的制定，提高新聞監(jiān)督的法律效力，保證新聞媒介對(duì)政府信息的報(bào)道權(quán)以及公眾對(duì)政府公開信息的評(píng)論權(quán)，這也是保證公眾信息自由權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府信息公開的重要方面。
完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。
推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。
——摘自黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》
優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展�？茖W(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能，推進(jìn)大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。
加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理。把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。特大城市要合理控制人口規(guī)模，大中城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，繼續(xù)發(fā)揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬落戶條件。
增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力。堅(jiān)持以人為本、節(jié)地節(jié)能、生態(tài)環(huán)保、安全實(shí)用、突出特色、保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的原則，科學(xué)編制城市規(guī)劃，健全城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化規(guī)劃約束力。合理確定城市開發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，提高建成區(qū)人口密度，調(diào)整優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，防止特大城市面積過度擴(kuò)張。預(yù)防和治理“城市病”。
加大保障性住房供給。強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，加大保障性安居工程建設(shè)力度，基本解決保障性住房供應(yīng)不足的問題。多渠道籌集廉租房房源，完善租賃補(bǔ)貼制度。重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體。加快各類棚戶區(qū)改造，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房。建立穩(wěn)定投入機(jī)制，加大財(cái)政資金、住房公積金貸款、銀行貸款的支持力度，引導(dǎo)社會(huì)力量參與保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)。加強(qiáng)保障性住房管理，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入、退出管理和租費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
——摘自《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》,有刪節(jié)
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