三、事故應(yīng)急管理理論框架

　　傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)急管理注重發(fā)生后的即時(shí)響應(yīng)、指揮和控制，具有較大的被動(dòng)性和局限性。從20世紀(jì)70年代后期起，更加全面更具綜合性的現(xiàn)代應(yīng)急管理理論逐步形成，并在許多國(guó)家的實(shí)踐中取得了重大成功。無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，現(xiàn)代應(yīng)急管理主張對(duì)突發(fā)事件實(shí)施綜合性應(yīng)急管理。

　　突發(fā)事件應(yīng)急管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)全過(guò)程的管理。突發(fā)事件應(yīng)急管理工作涵蓋了突發(fā)事件發(fā)生前、中、后的各個(gè)階段，包括為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而采取的預(yù)先防范措施、事發(fā)時(shí)采取的應(yīng)對(duì)行動(dòng)、事發(fā)后采取的各種善后措施及減少損害的行為，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等各個(gè)階段，并充分體現(xiàn)“預(yù)防為主、常備不懈”的應(yīng)急理念。

　　應(yīng)急管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)4個(gè)階段。盡管在實(shí)際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有其明確的目標(biāo)，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，因而預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了重大事故應(yīng)急管理的循環(huán)過(guò)程。

　　(一)預(yù)防

　　在應(yīng)急管理中預(yù)防有兩層含義，一是事故的預(yù)防工作，即通過(guò)安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全;二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過(guò)預(yù)先采取的預(yù)防措施，達(dá)到降低或減緩事故的影響或后果的嚴(yán)重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險(xiǎn)物品的存量、設(shè)置防護(hù)墻以及開(kāi)展公眾教育等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。

　　(二)準(zhǔn)備

　　應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)急準(zhǔn)備是指為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而事先采取的各種措施的總稱，包括意識(shí)、組織、機(jī)制、預(yù)案、隊(duì)伍、資源、培訓(xùn)演練等各種準(zhǔn)備。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中專設(shè)了“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”一章，其中包含了應(yīng)急預(yù)案體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范、救援隊(duì)伍、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急通信保障、培訓(xùn)、演練、捐贈(zèng)、保險(xiǎn)、科技等內(nèi)容。

　　應(yīng)急準(zhǔn)備工作涵蓋了應(yīng)急管理工作的全過(guò)程。應(yīng)急準(zhǔn)備并不僅僅針對(duì)應(yīng)急響應(yīng)，它為預(yù)防、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)等各項(xiàng)應(yīng)急管理工作提供支撐，貫穿應(yīng)急管理工作的整個(gè)過(guò)程。從應(yīng)急管理的階段看，應(yīng)急準(zhǔn)備工作體現(xiàn)在預(yù)防工作所需的意識(shí)準(zhǔn)備和組織準(zhǔn)備，監(jiān)測(cè)預(yù)警工作所需的物資準(zhǔn)備，響應(yīng)工作所需的人員準(zhǔn)備，恢復(fù)工作中所需的資金準(zhǔn)備等各階段的準(zhǔn)備工作;從應(yīng)急準(zhǔn)備的內(nèi)容看，其組織、機(jī)制、資源等方面的準(zhǔn)備貫穿整個(gè)應(yīng)急管理過(guò)程。

　　(三)響應(yīng)

　　應(yīng)急響應(yīng)是指在突發(fā)事件發(fā)生以后所進(jìn)行的各種緊急處置和救援工作。及時(shí)響應(yīng)是應(yīng)急管理的又一項(xiàng)主要原則。

　　《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生以后的應(yīng)急響應(yīng)工作要求，第四十八條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門(mén)，調(diào)動(dòng)應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會(huì)力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施�！�

　　《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十九條進(jìn)一步規(guī)定了事故災(zāi)難應(yīng)對(duì)處置的具體要求，內(nèi)容如下：“第四十九條自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：

　　(一)組織營(yíng)救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施;

　　(二)迅速控制危險(xiǎn)源，標(biāo)明危險(xiǎn)區(qū)域，封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所，劃定警戒區(qū)，實(shí)行交通管制以及其他控制措施;

　　(三)立即搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施，向受到危害的人員提供避難場(chǎng)所和生活必需品，實(shí)施醫(yī)療救護(hù)和衛(wèi)生防疫以及其他保障措施;

　　(四)禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場(chǎng)所，中止人員密集的活動(dòng)或者可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及采取其他保護(hù)措施;

　　(五)啟用本級(jí)人民政府設(shè)置的財(cái)政預(yù)備費(fèi)和儲(chǔ)備的應(yīng)急救援物資，必要時(shí)調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具;

　　(六)組織公民參加應(yīng)急救援和處置工作，要求具有特定專長(zhǎng)的人員提供服務(wù);

　　(七)保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應(yīng);

　　(八)依法從嚴(yán)懲處囤積居奇、哄抬物價(jià)、制假售假等擾亂市場(chǎng)秩序的行為，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)市場(chǎng)秩序;

　　(九)依法從嚴(yán)懲處哄搶財(cái)物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂社會(huì)秩序的行為，維護(hù)社會(huì)治安;

　　(十)采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施�！�

　　應(yīng)急響應(yīng)是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵階段、實(shí)戰(zhàn)階段，考驗(yàn)著政府和企業(yè)的應(yīng)急處置能力，尤其需要解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：一是要提高快速反應(yīng)能力。響應(yīng)速度越快，意味著越能減少損失。由于突發(fā)事件發(fā)生突然、擴(kuò)散迅速，只有及時(shí)響應(yīng)，控制住危險(xiǎn)狀況，防止突發(fā)事件的繼續(xù)擴(kuò)展，才能有效地減輕造成的各種損失。經(jīng)驗(yàn)表明，建立統(tǒng)一的指揮中心或系統(tǒng)將有助于提高快速反應(yīng)能力。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織能力。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，特別是重大、特別重大突發(fā)事件，需要具有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力和協(xié)調(diào)能力，使各方面的力量都參與進(jìn)來(lái)，相互協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)。三是要為一線應(yīng)急救援人員配備必要的防護(hù)裝備，以提高危險(xiǎn)狀態(tài)下的應(yīng)急處置能力，并保護(hù)好一線應(yīng)急救援人員。

　　(四)恢復(fù)

　　恢復(fù)是指突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后所采取的處置工作�；謴�(fù)工作包括短期恢復(fù)和長(zhǎng)期恢復(fù)。

　　從時(shí)間上看，短期恢復(fù)并非在應(yīng)急響應(yīng)完全結(jié)束之后才開(kāi)始，恢復(fù)可能是伴隨著響應(yīng)活動(dòng)隨即展開(kāi)的。很多情況下，應(yīng)急響應(yīng)活動(dòng)開(kāi)始后，短期恢復(fù)活動(dòng)就立即開(kāi)始了，比如。一項(xiàng)復(fù)雜的人員營(yíng)救活動(dòng)中，受困人員陸續(xù)獲救，從第一個(gè)受困人員獲救之時(shí)起，其飲食、住宿、醫(yī)療救助等基本安全和衛(wèi)生需求應(yīng)當(dāng)立即予以恢復(fù)，此時(shí)短期恢復(fù)工作就已經(jīng)開(kāi)始了，而不是等到所有受困人員全部獲救之后才開(kāi)始恢復(fù)工作。從以上角度看，短期恢復(fù)也可以理解為應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的延伸。

　　短期恢復(fù)工作包括向受災(zāi)人員提供食品、避難所、安全保障和醫(yī)療衛(wèi)生等基本服務(wù)。在短期恢復(fù)工作中，應(yīng)注意避免出現(xiàn)新的突發(fā)事件�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十八條規(guī)定：“突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行依照本法規(guī)定采取的應(yīng)急處置措施，同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施必要措施，防止發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全事件�！�

　　長(zhǎng)期恢復(fù)的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和生活的恢復(fù)，包括重建被毀的設(shè)施和房屋，重新規(guī)劃和建設(shè)受影響區(qū)域等。在長(zhǎng)期恢復(fù)工作中，應(yīng)汲取突發(fā)事件應(yīng)急工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開(kāi)展進(jìn)一步的突發(fā)事件預(yù)防工作和減災(zāi)行動(dòng)。

　　恢復(fù)階段應(yīng)注意：一是要強(qiáng)化有關(guān)部門(mén)，如市政、民政、醫(yī)療、保險(xiǎn)、財(cái)政等部門(mén)的介入，盡快做好災(zāi)后恢復(fù)重建;二是要進(jìn)行客觀的事故調(diào)查，分析總結(jié)應(yīng)急處置與應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這不僅可以為今后應(yīng)對(duì)類似事件奠定新的基礎(chǔ)，而且也有助于促進(jìn)制度和管理革新。

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