生產(chǎn)安全事故處理的規(guī)定

　　依照《條例》的規(guī)定，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)提交事故調(diào)查報(bào)告，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)作出事故處理批復(fù)。這是在事故調(diào)查階段和事故處理階段形成的重要法律文書(shū)。確認(rèn)調(diào)查報(bào)告和事故處理批復(fù)的法律屬性，對(duì)于查明事故原因、認(rèn)定事故性質(zhì)、分清事故責(zé)任、實(shí)施責(zé)任追究，減少行政復(fù)議和行政訴訟，具有重要意義。

　　(一)事故調(diào)查報(bào)告的法律屬性

　　《條例》規(guī)定，事故調(diào)查組在一定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)人民政府提交符合法定內(nèi)容的事故調(diào)查報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱(chēng)調(diào)查報(bào)告)。在事故調(diào)查處理過(guò)程中，最容易發(fā)生的異議或者提起行政復(fù)議和行政訴訟的，就是關(guān)于調(diào)查報(bào)告是否具有行政約束力和法律效力的問(wèn)題。對(duì)調(diào)‘查報(bào)告的法律屬性有了正確認(rèn)識(shí)，這些問(wèn)題即可迎刃而解。依照《安全生產(chǎn)法》、《行政復(fù)議法》和《條例》的有關(guān)規(guī)定，調(diào)查報(bào)告是在事故調(diào)查中反映事故真實(shí)情況、提出處理意見(jiàn)的法律文書(shū)，其法律屬性表現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　1.調(diào)查報(bào)告具有真實(shí)性。調(diào)查報(bào)告是在進(jìn)行詳細(xì)周密的調(diào)查核實(shí)之后，以客觀事實(shí)為依據(jù)，真實(shí)、準(zhǔn)確、全面地反映事故發(fā)生單位概況、事故發(fā)生經(jīng)過(guò)和救援情況、人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失、事故發(fā)生原因的原始材料。調(diào)查報(bào)告不得對(duì)事故原貌進(jìn)行修改、修飾，不得摻雜人為色彩，不得弄虛作假。

　　2.調(diào)查報(bào)告具有證據(jù)性。經(jīng)依法調(diào)查核實(shí)和有關(guān)人民政府認(rèn)定的調(diào)查報(bào)告及其證明材料具有法定的證明力，它是有關(guān)人民政府作出事故處理批復(fù)的重要依據(jù)，也可以作為司法機(jī)關(guān)辦案的佐證材料。調(diào)查報(bào)告及其證明材料包括主報(bào)告及其附具的調(diào)查記錄、訊問(wèn)筆錄)鑒定報(bào)告、無(wú)證、書(shū)證、視聽(tīng)材料和其他相關(guān)材料。

　　3.調(diào)查報(bào)告具有建議性。調(diào)查報(bào)告在查明事故真相的基礎(chǔ)上，要對(duì)事故性質(zhì)、事故責(zé)任認(rèn)定、事故責(zé)任者的處理建議和事故防范整改措施等問(wèn)題提出結(jié)論性意見(jiàn)。調(diào)查報(bào)告反映的是參加事故調(diào)查的成員單位的意見(jiàn)、建議，至于其是否正確、適當(dāng)，應(yīng)由有關(guān)人民政府加以確認(rèn)o

　　4.調(diào)查報(bào)告具有不可復(fù)議、訴訟性。由于一些當(dāng)事人對(duì)事故調(diào)查報(bào)告具有不可復(fù)議、不可訴訟的法律屬性不了解，所以因?qū)φ{(diào)查報(bào)告持有異議而提起的行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)有發(fā)生。調(diào)查報(bào)告的這種屬性表現(xiàn)在：一是提交調(diào)查報(bào)告的不是獨(dú)立的行政主體。事故調(diào)查組是臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)獨(dú)立作出確認(rèn)當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的具體行政行為。二是調(diào)查報(bào)告不具有獨(dú)立完整、直接執(zhí)行的法律效力和行政約束力。不能依據(jù)調(diào)查報(bào)告直接實(shí)施法律責(zé)任追究。三是對(duì)調(diào)查報(bào)告持有異議，不屬于法定的行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。依照《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議和起訴的主體必須是獨(dú)立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，復(fù)議和起訴的事由必須是被認(rèn)為是侵犯其合法權(quán)益的獨(dú)立的、完整的具體行政行為。鑒于調(diào)查報(bào)告不具備上述法定特征，所以行政相對(duì)人不能針對(duì)事故調(diào)查組及其提交的調(diào)查報(bào)告提起行政復(fù)議和行政訴訟。

　　調(diào)查報(bào)告提交后，有關(guān)人民政府對(duì)調(diào)查報(bào)告中關(guān)于事故基本情況尤其是事故定性、責(zé)任劃分和處理建議等問(wèn)題要進(jìn)行全面地討論研究。如果認(rèn)為調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因認(rèn)定不清、定性不準(zhǔn)、責(zé)任不明，有權(quán)要求進(jìn)行重新調(diào)查或者補(bǔ)充調(diào)查和補(bǔ)正材料。

　　(二)事故處理批復(fù)的法律屬性

　　事故處理批復(fù)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)事故批復(fù))與調(diào)查報(bào)告不同，它是由有關(guān)人民政府或其授權(quán)的部門(mén)依法作出的具有行政約束力和執(zhí)行力的法律文書(shū)。對(duì)于事故批復(fù)的性質(zhì)存在著不同認(rèn)識(shí)，影響了事故批復(fù)的法律效力和執(zhí)行力。

　　1.事故批復(fù)主體是法定的行政機(jī)關(guān)�！稐l例》第三十二條的規(guī)定，負(fù)責(zé)事故調(diào)查的國(guó)家、省、市、縣四級(jí)人民政府接到事故調(diào)查報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出批復(fù)。這就是說(shuō)，事故批復(fù)權(quán)屬于上述有關(guān)人民政府。在實(shí)踐中，下達(dá)事故批復(fù)的形式有兩種，一種形式是由有關(guān)人民政府直接下達(dá)事故批復(fù)，另一種形式是由有關(guān)人民政府或其授權(quán)的部門(mén)，或者法律、行政法規(guī)授權(quán)的部門(mén)受權(quán)下達(dá)事故批復(fù)。

　　2.作出事故批復(fù)是對(duì)確定事故原因、事故性質(zhì)和實(shí)施事故追究責(zé)任的具體行政行為。這是有關(guān)人民政府根據(jù)事故調(diào)查報(bào)告，依照職權(quán)獨(dú)立作出的、直接確定事故責(zé)任者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，具有法律效力和強(qiáng)制約束力的行政決定。有關(guān)行政機(jī)關(guān)和單位必須遵照?qǐng)?zhí)行，不得任意改變或者拒絕執(zhí)行。

　　3.事故批復(fù)是事故處理的法定依據(jù)。依照《條例》的規(guī)定，事故批復(fù)應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有行政責(zé)任的事故責(zé)任者作出追究行政責(zé)任的決定。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分。事故發(fā)生單位應(yīng)當(dāng)按照負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府的批復(fù)，對(duì)本單位負(fù)有事故責(zé)任的人員進(jìn)行處理。負(fù)有事故責(zé)任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　需要指出的是，事故批復(fù)雖然具有法律效力和強(qiáng)制約束力，但它不是而且不能替代有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)事故批復(fù)對(duì)事故責(zé)任者制作下達(dá)的行政處分、行政處罰等法律文書(shū)。

　　4.行政相對(duì)人對(duì)事故批復(fù)持有異議的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從作出事故批復(fù)的主體、內(nèi)容和效力上看，進(jìn)行事故處理具備了具體行政行為的法定要件。因此，事故發(fā)生單位或者有關(guān)責(zé)任人員認(rèn)為事故批復(fù)侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

　　(三)事故批復(fù)的實(shí)施機(jī)關(guān)

　　鑒于事故責(zé)任主體及其法律責(zé)任有所不同，所以需要明確落實(shí)事故批復(fù)、實(shí)施責(zé)任追究的主體即實(shí)施機(jī)關(guān)�！稐l例》第三十二條規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”是事故批復(fù)的實(shí)施機(jī)關(guān)，主要包括行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)兩類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，實(shí)施事故責(zé)任追究。

　　1.行政機(jī)關(guān)。事故責(zé)任主體不同，責(zé)任追究機(jī)關(guān)和追究方式也不同。行政機(jī)關(guān)工作人員和企業(yè)、事業(yè)單位中由行政機(jī)關(guān)任命的人員對(duì)生產(chǎn)安全事故負(fù)有行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)給予罰款的行政處罰的，由《條例》第四十三條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施;應(yīng)當(dāng)給予行政處分的，由其任命機(jī)關(guān)實(shí)施。事故發(fā)生單位及其非國(guó)家工作人員的有關(guān)責(zé)任人員，對(duì)生產(chǎn)安全事故負(fù)有行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)給予罰款的行政處罰的，由《條例》第四十三條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施。

　　2.司法機(jī)關(guān)。事故批復(fù)認(rèn)定負(fù)有事故責(zé)任的人員涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。其中：事故發(fā)生單位責(zé)任人員中的非國(guó)家工作人員涉嫌犯罪的，由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?行政機(jī)關(guān)和事故發(fā)生單位責(zé)任人員中的國(guó)家工作人員涉嫌犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹推鹪V;所有涉嫌犯罪人員被起訴追究刑事責(zé)任的，一律由審判機(jī)關(guān)依法審理并作出判決。

　　安全生產(chǎn)事故報(bào)告和調(diào)查處理違法行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任

　　《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)家對(duì)生產(chǎn)安全事故實(shí)行責(zé)任追究制度�！稐l例》第五章專(zhuān)門(mén)就事故責(zé)任追究問(wèn)題作出了具體規(guī)定�！稐l例》的有關(guān)規(guī)定，涵蓋了事故責(zé)任要件、事故責(zé)任主體、實(shí)施法律制裁等法律適用問(wèn)題，需要我們?nèi)�、�?zhǔn)確地把握。

　　(一)確定事故責(zé)任的要件 .

　　《條例》規(guī)定，對(duì)責(zé)任事故的責(zé)任者依法追究法律責(zé)任。不論是事故發(fā)生單位還是有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門(mén)及其有關(guān)人員，凡是實(shí)施了《條例》規(guī)定的違法行為的，都要對(duì)其實(shí)施責(zé)任追究。但在如何界定其是否負(fù)有責(zé)任并且是否應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的法律適用上，應(yīng)當(dāng)遵循責(zé)任法定的原則，明確嚴(yán)格、具體的法律界限。根據(jù)法理，確定事故責(zé)任的要件有四個(gè)，缺一不可。

　　1.責(zé)任者依法應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)。確定是否屬于事故責(zé)任者，一要看其是否負(fù)有法定義務(wù)，二要看其是否履行了法定義務(wù)。負(fù)有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)的，承擔(dān)法律責(zé)任。沒(méi)有法定義務(wù)的，不承擔(dān)法律責(zé)任。依照《條例》有關(guān)責(zé)任追究的規(guī)定，事故發(fā)生單位及其有關(guān)人員必須是在安全生產(chǎn)管理和事故報(bào)告、救援、接受與配合調(diào)查等方面負(fù)有法定義務(wù)而未履行其義務(wù)的，才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門(mén)及其有關(guān)人員，在事故報(bào)告、救援、調(diào)查和處理等項(xiàng)工作中不履行法定職責(zé)或者義務(wù)的，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　2.責(zé)任者實(shí)施了違法行為。事故責(zé)任者主觀上必須有違法的故意或者過(guò)失，客觀上獨(dú)立并且直接實(shí)施了《條例》規(guī)定的具有社會(huì)危害性的違法行為。這里要強(qiáng)調(diào)的是，責(zé)任者實(shí)施的違法行為的范圍不得擴(kuò)大或者縮小，必須是安全生產(chǎn)法律、法規(guī)有關(guān)義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范中明文規(guī)定的行為。實(shí)施了法無(wú)規(guī)定的行為，不能認(rèn)定或者推定為違法行為。

　　3.違法行為應(yīng)與事故發(fā)生有直接的因果關(guān)系。確定是否應(yīng)負(fù)法律責(zé)任，必須搞清楚違法行為與損害后果之間是否具有直接的因果關(guān)系。所謂直接的因果關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是出自行為人的故意或者過(guò)失而實(shí)施的違法行為，直接導(dǎo)致了事故的發(fā)生。在這個(gè)問(wèn)題上，既應(yīng)堅(jiān)持對(duì)事故的直接責(zé)任者不放過(guò)，也應(yīng)注意不要把一些間接原因推導(dǎo)成為直接原因，從而擴(kuò)大責(zé)任追究的范圍。

　　4.責(zé)任者必須是依法應(yīng)當(dāng)予以制裁的。依照《條例》的規(guī)定，實(shí)施責(zé)任追究的不僅是未履行法定義務(wù)、實(shí)施了違法行為并造成危害后果的責(zé)任者，而且必須是法律、行政法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予法律制裁的責(zé)任者。也就是說(shuō)，只具備了前三個(gè)要件還不夠，還要同時(shí)具備第四個(gè)要件，才能實(shí)施責(zé)任追究。因?yàn)閷?duì)某些實(shí)施了一般違法行為、危害后果和違法情節(jié)顯著輕微的責(zé)任者，‘有關(guān)法律、法規(guī)并不規(guī)定都要給予法律制裁。所以，只有法律、法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的，才能實(shí)施責(zé)任追究。