3.事故調(diào)查的特別規(guī)定。鑒于事故調(diào)查工作情況復(fù)雜和有關(guān)法律、行政法規(guī)對某些事故調(diào)查的主體另有規(guī)定,因此《條例》除了對事故調(diào)查作出一般規(guī)定之外,還作出了下列特別規(guī)定:
(1)提級調(diào)查。對于一些情況復(fù)雜、影響惡劣、涉及面寬、調(diào)查難度大的事故,上級人民政府認(rèn)為必要時,可以直接調(diào)查由下級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查的事故。《條例》第二十條關(guān)于提級調(diào)查的規(guī)定,沒有限制上級人民政府的層級,在實踐中可能是上一級政府,但也不限于上一級人民政府,還可能提到上兩級人民政府乃至國務(wù)院直接組織調(diào)查。
(2)升級調(diào)查。有些事故發(fā)生時根據(jù)人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失情況確定了相應(yīng)事故等級并由有關(guān)人民政府組織調(diào)查,但經(jīng)過一定時間后事故情況有所變化而構(gòu)成了上一級事故,這就需要按照提升后的事故等級另行組織調(diào)查。譬如,在一定期限內(nèi)出現(xiàn)了傷亡人員或者重傷(急性工業(yè)中毒)者醫(yī)治無效死亡而導(dǎo)致傷亡人數(shù)增加的情況。所以,《條例》第二十條第二款規(guī)定:“在事故發(fā)生之日起30日內(nèi)(道路交通事故、火災(zāi)事故自發(fā)生之日起7日內(nèi)),因事故傷亡人數(shù)變化導(dǎo)致事故等級發(fā)生變化,依照本條例應(yīng)當(dāng)由上級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查的,上級人民政府可以另行組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。
(3)跨行政區(qū)域的事故調(diào)查。有些事故特別是流動作業(yè)事故(如交通運(yùn)輸事故)的發(fā)生地跨兩個縣級以上行政區(qū)域,需要確定事故調(diào)查主體。對于異地發(fā)生事故的調(diào)查,《條例》第二十一條規(guī)定:“特別重大以外的事故,事故發(fā)生地與事故發(fā)生單位所在地不在同一個縣級以上行政區(qū)域的,由事故發(fā)生地人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查,事故發(fā)生單位所在地人民政府應(yīng)當(dāng)派員參加。也就是說,兩地有關(guān)人民政府負(fù)有共同調(diào)查跨行政區(qū)域事故的職責(zé),雙方應(yīng)當(dāng)相互支持和配合,任何一方不得拒絕參加事故調(diào)查。
4.法律授權(quán)部門組織事故調(diào)查。依照《條例》第十九條的一般規(guī)定,國家和省、設(shè)區(qū)的市、縣四級人民政府分別負(fù)責(zé)特別重大事故、重大事故、較大事故、一般事故的調(diào)查工作。
此外,國家制定的有關(guān)法律、行政法規(guī)中直接對組織事故調(diào)查的主體作出了特殊規(guī)定,即由法定政府部門直接組織一些特殊事故的調(diào)查。也就是說,按照現(xiàn)行法律規(guī)定,有關(guān)人民政府是事故調(diào)查的一般主體,法律授權(quán)部門是事故調(diào)查主體中的特殊主體。所以,《條例》第四十五條規(guī)定:“特別重大事故以下等級的事故的報告和調(diào)查處理,有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。”該條規(guī)定在明確特別重大事故國家調(diào)查權(quán)的前提下,允許由特別法授權(quán)的政府部門直接組織特殊事故的調(diào)查。目前,對法律授權(quán)部門直接組織事故調(diào)查有明確規(guī)定的,主要有《海上交通安全法》、《海上交通事故調(diào)查處理條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等。法律、行政法規(guī)授權(quán)有關(guān)部門負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查的,也要依靠有關(guān)地方人民政府的支持和配合。
必須指出,由法律授權(quán)部門直接組織事故調(diào)查,是政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查的一種特殊形式。法律授權(quán)部門也要在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開展事故調(diào)查。不論是政府授權(quán)或者委托組織事故調(diào)查的部門,還是法律、行政法規(guī)授權(quán)直接組織事故調(diào)查的部門,都必須接受有關(guān)人民政府的領(lǐng)導(dǎo),而不能各行其是。即便是法律授權(quán)部門所提交的事故調(diào)查報告和作出的事故批復(fù),也要征求事故發(fā)生地有關(guān)地方人民政府的意見,并報本級人民政府同意。
(三)事故調(diào)查組的地位及其職責(zé)
確定事故調(diào)查組的法律地位,明確法定的事故調(diào)查參與單位,嚴(yán)格履行法定的事故調(diào)查職責(zé),建立和諧高效的工作機(jī)制,維護(hù)事故調(diào)查組的統(tǒng)一性、權(quán)威性和紀(jì)律性,對于查明事故情況、認(rèn)定事故原因和性質(zhì)、實施事故責(zé)任追究和防范事故,十分重要。
1.參與事故調(diào)查的單位。《條例》對組成事故調(diào)查組的成員單位和參加單位分別作出了規(guī)定。
(1)事故調(diào)查組的成員單位。《條例》第二十二條規(guī)定,事故調(diào)查組的組成應(yīng)當(dāng)遵循精簡、效能的原則。根據(jù)事故的具體情況,事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會派人組成。在實踐中,有關(guān)人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及同級工會通常都是事故調(diào)查組的組成單位。有關(guān)人民政府和負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門是否參加事故調(diào)查組的問題,有兩種情況需要注意:一是有關(guān)人民政府直接組織事故調(diào)查組的,它是事故調(diào)查組的成員單位并且領(lǐng)導(dǎo)事故調(diào)查工作;如果授權(quán)或者委托其職能部門組織事故調(diào)查的,有關(guān)人民政府不是事故調(diào)查組的成員單位。二是發(fā)生某些行業(yè)或者領(lǐng)域
生產(chǎn)安全事故時,有關(guān)人民政府設(shè)有負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門的,有關(guān)部門是事故調(diào)查組的成員單位。
(2)事故調(diào)查的邀請單位。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),依法負(fù)有追究國家工作人員職務(wù)犯罪的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)參加事故調(diào)查,既有利于支持、協(xié)助有關(guān)人民政府部門調(diào)查處理事故,又有利于履行法定職責(zé)。加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系和配合,是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的需要!稐l例》第二十二條規(guī)定,應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察院派人參加事故調(diào)查。
這里需要注意三個問題:
1)事故責(zé)任人中的國家工作人員涉嫌犯罪,是邀請檢察機(jī)關(guān)參加事故調(diào)查的前提條件。生產(chǎn)安全事故的性質(zhì)有責(zé)任事故與非責(zé)任事故之分,事故責(zé)任人的法律責(zé)任既有行政責(zé)任,又有刑事責(zé)任。有的責(zé)任人既要負(fù)行政責(zé)任又要負(fù)刑事責(zé)任,有的只負(fù)行政責(zé)任不負(fù)刑事責(zé)任。有關(guān)事故責(zé)任人中的國家工作人員是否應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任,不可能事先確定,只有經(jīng)過調(diào)查才能確定。因此,有必要邀請人民檢察院派人參加事故調(diào)查。通過調(diào)查,對涉嫌刑事犯罪的事故責(zé)任人中的國家工作人員,檢察機(jī)關(guān)立案偵查、提起公訴,依法追究刑事責(zé)任。
2)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在事故調(diào)查中職責(zé)不同、目標(biāo)一致。檢察機(jī)關(guān)參與事故調(diào)查主要是依照《刑法》、《刑事訴訟法》和《安全生產(chǎn)法》等法律的規(guī)定,負(fù)責(zé)對生產(chǎn)安全事故涉嫌職務(wù)犯罪的國家工作人員立案偵查、拘捕和起訴,目的是懲治安全生產(chǎn)犯罪分子。行政機(jī)關(guān)主要是查明事故原因、認(rèn)定事故性質(zhì)、提出事故責(zé)任追究的意見、建議和實施行政處罰。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)同屬國家機(jī)關(guān),雖有職責(zé)分工不同,但其共同目標(biāo)都是依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪者,共同構(gòu)建安全生產(chǎn)法律秩序。
3)調(diào)查組成員單位與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互支持配合。兩者在事故調(diào)查中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相互聯(lián)系和支持,緊密合作、溝通協(xié)商,共同完成事故調(diào)查工作。
2.事故調(diào)查組的職責(zé)。事故調(diào)查組依法享有事故調(diào)查權(quán),責(zé)任重大,其職責(zé)必須明確具體。《條例》第二十五條規(guī)定的五項法定職責(zé),是事故調(diào)查組開展工作的主要法律依據(jù)。
(1)查明事故發(fā)生經(jīng)過、原因、人員傷亡情況及直接經(jīng)濟(jì)損失。這就要求事故調(diào)查組按照尊重科學(xué)、實事求是和“四不放過”原則,查清事故基本情況,為認(rèn)定事故的性質(zhì)和責(zé)任提供最直接、最真實、最可靠的有關(guān)材料、證據(jù)。事故基本情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗,具有確鑿充分的證明力和說服力。
(2)認(rèn)定事故的性質(zhì)和事故責(zé)任。根據(jù)對事故基本情況的分析判定,事故調(diào)查組應(yīng)對事故性質(zhì)作出屬于責(zé)任事故或者非責(zé)任事故的認(rèn)定。經(jīng)認(rèn)定屬于責(zé)任事故的,應(yīng)當(dāng)確定明確的事故責(zé)任單位及其責(zé)任人,界定不同事故責(zé)任主體各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任!稐l例》對事故調(diào)查組及其提交的調(diào)查報告的基本要求是定性準(zhǔn)確、責(zé)任明晰、程序合法。
(3)提出對事故責(zé)任者的處理建議!稐l例》所稱的事故責(zé)任者,既包括事故發(fā)生單位和對事故報告、搶救、調(diào)查、處理負(fù)有責(zé)任的行政機(jī)關(guān),又包括事故發(fā)生單位的主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員、其他直接責(zé)任人員和行政機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員、參與事故調(diào)查人員、其他直接責(zé)任人員!稐l例》賦予事故調(diào)查組享有對事故責(zé)任者處理的建議權(quán)。事故調(diào)查組要準(zhǔn)確認(rèn)定責(zé)任主體,分清責(zé)任。處理建議應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致、責(zé)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則,于法有據(jù)。
(4)總結(jié)事故教訓(xùn),提出防范和整改措施。事故是反面教員,調(diào)查事故不僅要體現(xiàn)責(zé)任追究,更要總結(jié)吸取血的教訓(xùn)。要提出可操作的防范和整改措施,以避免或者減少同類事故的發(fā)生。
(5)提交事故調(diào)查報告。事故調(diào)查報告是全面、準(zhǔn)確地反映事故調(diào)查結(jié)果或者結(jié)論的法定文書,是有關(guān)人民政府作出事故批復(fù)的主要依據(jù)。事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)依照《條例》的規(guī)定,在法定時限內(nèi)向有關(guān)人民政府提交經(jīng)事故調(diào)查組全體成員簽名的事故調(diào)查報告。事故調(diào)查報告具有法定的證明力,事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)對其真實性、準(zhǔn)確性、合法性負(fù)責(zé)。
3.事故調(diào)查組的法定地位。在事故調(diào)查處理工作常見的問題之一,就是對事故調(diào)查組的地位問題存在著不同認(rèn)識,甚至由此引發(fā)了對事故調(diào)查組及其提交的事故調(diào)查報告提起的行政復(fù)議或者行政訴訟!稐l例》關(guān)于事故調(diào)查組法定地位的規(guī)定,需要明確兩個問題:
(1)事故調(diào)查組的屬性。事故調(diào)查組是有關(guān)人民政府或其授權(quán)、委托的部門和法律、行政法規(guī)授權(quán)的部門臨時組成、專門負(fù)責(zé)事故調(diào)查的工作機(jī)構(gòu)。事故調(diào)查組的法律屬性體現(xiàn)為“四性”:一是法定性。它是法定的工作機(jī)構(gòu),代表有關(guān)人民政府履行事故調(diào)查職責(zé),相關(guān)單位和人員必須予以支持和配合。二是臨時陛。它成立于事故發(fā)生,解散于調(diào)查結(jié)束。事故調(diào)查組不是一個獨立的、常設(shè)的行政主體,不能成為行政復(fù)議和行政訴訟的主體。三是專業(yè)性。它的工作任務(wù)單一,專門負(fù)責(zé)事故調(diào)查。四是建設(shè)性。它對事故定性、責(zé)任劃分和事后處理所提出的結(jié)論、意見、建議雖對有關(guān)人民政府作出批復(fù)具有重要的影響力,但都是建設(shè)性的。是否同意事故調(diào)查報告的決定權(quán),屬于組成事故調(diào)查組的有關(guān)人民政府。
(2)事故調(diào)查組的統(tǒng)一性、權(quán)威性、紀(jì)律性。事故調(diào)查組是統(tǒng)一整體。成員單位之間有時對事故原因、事故性質(zhì)、事故責(zé)任的認(rèn)識和意見不盡相同是正常的。這就需要建立組長負(fù)責(zé)制,成員單位應(yīng)當(dāng)在組長的領(lǐng)導(dǎo)下各負(fù)其責(zé)、密切配合,確保事故調(diào)查工作的順利進(jìn)行。為此,《條例》第二十四條規(guī)定:“事故調(diào)查組組長由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定。事故調(diào)查組組長主持事故調(diào)查組的工作!钡诙藯l規(guī)定:“事故調(diào)查組成員在事故調(diào)查工作中應(yīng)當(dāng)誠信公正、恪盡職守,遵守調(diào)查組的紀(jì)律,保守事故調(diào)查的秘密。未經(jīng)事故調(diào)查組組長允許,事故調(diào)查組成員不得擅自發(fā)布有關(guān)事故的信息!
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