“親，滿(mǎn)意嗎?給個(gè)好評(píng)吧!”這樣的話(huà)經(jīng)常出現(xiàn)在網(wǎng)購(gòu)中。曾有網(wǎng)友稱(chēng)：“如果政府花錢(qián)也能由百姓評(píng)估，那將有更多的錢(qián)花在刀刃上。”事實(shí)上，當(dāng)前民生領(lǐng)域的需求越來(lái)越大，要讓政府財(cái)政資金真正發(fā)揮效果，建立嚴(yán)密的績(jī)效評(píng)估機(jī)制勢(shì)在必行。
花大錢(qián)修小路，財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重
農(nóng)家書(shū)屋建起來(lái)了，可一年也沒(méi)幾個(gè)人來(lái)看，書(shū)屋使用效率很低;為一個(gè)村花大力氣修條路，可這個(gè)村常住人口不到百人……一邊是錢(qián)不夠用，一邊是大量資金被浪費(fèi)。半月談?dòng)浾呓谡{(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏后期的績(jī)效評(píng)估，許多時(shí)候政府花錢(qián)并沒(méi)有發(fā)揮其作用。
在某市調(diào)研時(shí)記者看到，政府財(cái)政撥款在多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施農(nóng)村清潔工程，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資100多萬(wàn)元建垃圾中轉(zhuǎn)站。可后期運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足，這些造價(jià)不菲的垃圾中轉(zhuǎn)站處于閑置狀態(tài)，只在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查時(shí)才象征性地運(yùn)轉(zhuǎn)一下，銹跡斑斑的垃圾壓縮機(jī)下掛滿(mǎn)了蜘蛛網(wǎng)。相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，只有個(gè)別財(cái)力充足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能運(yùn)轉(zhuǎn)。
在一些地方，農(nóng)家書(shū)屋建成交付使用后，沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，也沒(méi)納入年度政府目標(biāo)考核;有些鎮(zhèn)村干部對(duì)農(nóng)家書(shū)屋重視不夠，不設(shè)專(zhuān)人負(fù)責(zé);圖書(shū)不編號(hào)、不登記造冊(cè)，常年放在書(shū)柜里不對(duì)外借閱;有些村莊把農(nóng)家書(shū)屋當(dāng)做“盆景”，只有領(lǐng)導(dǎo)視察時(shí)才開(kāi)門(mén)。平均借閱率很低，大部分圖書(shū)處于閑置狀態(tài)。
專(zhuān)家認(rèn)為，財(cái)政資金使用效益不高，與一些地方財(cái)政收入增長(zhǎng)快有一定關(guān)系。復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)中心主任茍燕楠舉例：“這好比一些有錢(qián)人家，花錢(qián)可能就不夠精細(xì)。由于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)快，一些財(cái)政收支矛盾和項(xiàng)目不合理性就顯得并不突出�！�
但是，財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)難以長(zhǎng)期持續(xù)，“緊財(cái)政”的背景下民生缺口還很大。當(dāng)前，中國(guó)處于人口老齡化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，符合醫(yī)保、社保、低保等應(yīng)保盡保項(xiàng)目人數(shù)越來(lái)越多，民生權(quán)利性支出不斷增加，經(jīng)濟(jì)“逆周期”加劇收支不平衡矛盾，未來(lái)民生投入壓力增大。
審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義表示，2014年，審計(jì)部門(mén)將通過(guò)加強(qiáng)行政成本審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)等，對(duì)形象工程、政績(jī)工程，民生項(xiàng)目的不作為，財(cái)政資金使用效益低下等問(wèn)題進(jìn)行追責(zé)、問(wèn)責(zé)。
全面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)，改變“重績(jī)輕效”
專(zhuān)家認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)不確定性前景、又要不斷提高公眾福利水平的情況下，財(cái)政資金尤其是民生資金的使用應(yīng)該更加精細(xì)，效率為先。應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，建立全流程項(xiàng)目化績(jī)效評(píng)估體系。
上世紀(jì)90年代，西方主要國(guó)家已經(jīng)力推績(jī)效預(yù)算，一些發(fā)展中國(guó)家如墨西哥、馬來(lái)西亞等也嘗試構(gòu)建績(jī)效預(yù)算，著力構(gòu)建以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，花盡量少的資金，辦盡量多的事。
廣東省佛山市南海區(qū)由人大、監(jiān)察、審計(jì)以及財(cái)政等多方組成了聯(lián)合績(jī)效問(wèn)責(zé)小組，對(duì)50萬(wàn)元以上項(xiàng)目全程追效，并按5%的比例隨機(jī)抽取，進(jìn)行績(jī)效調(diào)查。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授馬國(guó)賢說(shuō)，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)改變“重績(jī)輕效”現(xiàn)狀，以結(jié)果為導(dǎo)向，從較側(cè)重技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，向側(cè)重效益指標(biāo)靠攏。“例如，東部一省份的區(qū)縣建設(shè)養(yǎng)老院，主要評(píng)價(jià)的就是工程款使用是否合規(guī)，結(jié)果建成后半年，入住人數(shù)為零，這就應(yīng)在績(jī)效上評(píng)為不合格�！�
半月談?dòng)浾咴谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)開(kāi)展已有數(shù)年，但總體是上熱下冷、基層有心無(wú)力。為了建立全覆蓋應(yīng)評(píng)盡評(píng)的評(píng)價(jià)體系，還需要從預(yù)算制度上改革，推行預(yù)算的項(xiàng)目化管理。
馬國(guó)賢說(shuō)，我國(guó)雖然出臺(tái)了績(jī)效管理相關(guān)規(guī)定，但操作性較差，缺乏上位法。從全國(guó)看，績(jī)效評(píng)價(jià)在中央和省本級(jí)層面普及度較高，但主要用錢(qián)的市縣政府卻很薄弱，在中西部一些地方甚至是空白。雖然績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展了10余年，但從全國(guó)看，納入績(jī)效評(píng)價(jià)的資金僅約占預(yù)算資金的20%~30%。
基層評(píng)價(jià)人員普遍陷入有心無(wú)力的尷尬局面。我國(guó)一個(gè)縣就有上千個(gè)項(xiàng)目，沒(méi)有足夠的人力、財(cái)力用于績(jī)效評(píng)估。記者在山東省一個(gè)地級(jí)市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市級(jí)財(cái)政投資評(píng)審中心有15個(gè)編制，而縣級(jí)只有四五個(gè)人，需要對(duì)立項(xiàng)、事中、事后等進(jìn)行評(píng)審，工作量大的只能按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，委托中介進(jìn)行評(píng)審。
全流程公開(kāi)陽(yáng)光監(jiān)督，減少“累評(píng)累犯”
北京市西城區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)張京文建議，應(yīng)加強(qiáng)地方人大參與評(píng)估的力量，尤其是通曉預(yù)算的專(zhuān)家，形成專(zhuān)業(yè)性隊(duì)伍，同時(shí)延長(zhǎng)人大代表審核預(yù)算的時(shí)間，增加質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督的力量。
財(cái)政部財(cái)科所相關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，可以通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施健全政府、部門(mén)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，收集行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，逐年增加、不斷更新，形成一個(gè)不斷擴(kuò)充、資源共享的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。應(yīng)針對(duì)所有財(cái)政性資金涉及的重點(diǎn)項(xiàng)目，收集立項(xiàng)、決策、建設(shè)、竣工等項(xiàng)目全過(guò)程的相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和數(shù)據(jù)資料等。
專(zhuān)家介紹，目前績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果采用率低，“累評(píng)累犯”突出，離“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”要求甚遠(yuǎn)。因此應(yīng)立法規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開(kāi)，將預(yù)算信息公開(kāi)的基本要求在預(yù)算法中列示，以國(guó)務(wù)院令的形式制定預(yù)算信息公開(kāi)具體實(shí)施條例或辦法，減少預(yù)算公開(kāi)的法律障礙。
“信息不透明，評(píng)價(jià)結(jié)果就不會(huì)影響官員升遷，也就無(wú)人重視�！瘪R國(guó)賢說(shuō)，應(yīng)按照信息公開(kāi)條例要求，下決心將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入信息公開(kāi)范圍。內(nèi)容應(yīng)包括評(píng)價(jià)過(guò)程、主要結(jié)論、問(wèn)題、指標(biāo)體系及建議信息，并采用公示方式聽(tīng)取各方意見(jiàn)，形成正式報(bào)告，向公眾和人大代表公開(kāi)。
同時(shí)，完善單位自評(píng)制度，建立信任度再評(píng)價(jià)制度。茍燕楠建議，在實(shí)施自評(píng)后，單位應(yīng)將自己的評(píng)價(jià)結(jié)果，連同相關(guān)資料送財(cái)政部門(mén)，接受財(cái)政初審，并將評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)。公眾提出疑問(wèn)后，自評(píng)單位有責(zé)任作出解釋和回答，必要時(shí)應(yīng)公開(kāi)評(píng)價(jià)依據(jù)。財(cái)政部門(mén)在單位自評(píng)之后，由財(cái)政委派中介機(jī)構(gòu)核查數(shù)據(jù)資料，聘請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)自評(píng)報(bào)告做出信任度再評(píng)價(jià)，通過(guò)核查和專(zhuān)家信任度打分，將自評(píng)納入規(guī)范體系。(記者 周琳 馮雷 陸文軍)
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